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02/07/2015
Abstract
Il principio di sussidiarietà, inizialmente sorto nell'ambito del pensiero cattolico e della Dottrina Sociale della Chiesa, costituisce il cardine delle relazioni fra enti pubblici territoriali e Stato. In questo contributo, dopo averne tracciato un sintetico profilo filosofico e storico, sarà fatto particolare riferimento ai rapporti tra Unione Europea e Stati membri, nonché all'organizzazione delle autonomie locali nel Titolo V della Costituzione italiana.

1. Le radici filosofiche e teologali della sussidiarietà

L'organizzazione territoriale di molti stati federali occidentali, è regolata dal principio di sussidiarietà verticale. Si tratta di una dottrina inerente alle relazioni e all'attribuzione di competenze fra i vari livelli amministrativi sub-statali, recepita nell'ordinamento italiano dalla Legge Costituzionale 3/2001, che ha riformato il Titolo V della Costituzione, successivamente attuata con Legge 131/2003. Accanto alla dimensione verticale, la sussidiarietà si articola in un'accezione orizzontale, che attiene, invece, alla capacità che hanno le formazioni sociali intermedie di sopperire in maniera più adeguata ai bisogni del cittadino, poiché prossime a quest'ultimo. Pur trattandosi di due aspetti intimamente correlati, sarà esaminata principalmente la nozione di sussidiarietà verticale.

In questo contributo, si evidenzierà come la sussidiarietà sia passata dal costituire un criterio di relazionalità ontologica, ad assumere un significato di carattere quasi esclusivamente giuridico, che, nonostante la rilevanza del termine anche in rami differenti da quello pubblicistico, è utilizzato con maggiore pregnanza in ambito amministrativo. Il principio, nella sua formulazione originaria, esprimeva una visione relazionale riguardante  tutta la realtà; attualmente è declinato in termini di organizzazione territoriale, ma non per questo separabile dalla sua matrice speculativa. Questa scissione tra i contenuti sottesi al principio, e la sua realizzazione concreta, si è tradotta in Italia anche in una risposta che, interpretando le esigenze autonomistiche del territorio prevalentemente sulla base di spinte provenienti dai partiti, ha creato un sistema federale per certi versi “artificiale”, la cui rimodulazione è attualmente oggetto di discussione in sede parlamentare: la difficoltà di sostenere i costi di un sistema della autonomie in cui sono molteplici i centri decisionali, ha fatto sì che gli intenti riformatori si siano indirizzati nella direzione del contenimento dei costi collegati alle esigenze degli organi politici locali. Ne sta conseguendo un relativo accentramento delle articolazioni territoriali dello Stato, che è manifesto soprattutto nelle funzioni delle province, mentre si cerca di dare adito alla funzione rappresentativa del Senato su base regionale, modellata in parte sul Bundesrat tedesco.   

Le radici filosofiche del principio sono comunque assai lontane, sottoposte ad una continua rielaborazione, e al progressivo adattamento a contesti secolari. Il riferimento a un'organizzazione sussidiaria dei rapporti tra governo e cittadini si trova già nel pensiero classico. Il maggiore di questi è in Aristotele, che nel Libro I della Politica delimita i compiti della Polis, riconoscendo un margine di autonomia alle comunità inferiori. La sua posizione, fu riletta e ulteriormente approfondita dall'Aquinate. San Tommaso, affermando l'esistenza dei diritti naturali della persona, considerò il potere politico come funzionale alla società. Poiché il soggetto è libero per natura, ne consegue che l'autorità secolare deve rispettarne l'autonomia, mentre è necessario che questa assuma una funzione di riequilibrio nei casi in cui coloro che sono sottoposti alla sua cura, non siano in grado di governarsi da sé. In altri termini, il profilo negativo e quello solidaristico del principio di sussidiarietà, sono delineati già con chiarezza da parte di Tommaso: pur scrivendo in un contesto in cui il sistema sociale prevaleva tendenzialmente sul singolo, egli intravide la necessità di tutelarne la libertà, che non concepisce, ovviamente, in senso “prometeico”, ma tempera con la carità evangelica, prospettando un modello sociale dove regnino pace e concordia. L'individuo, non è perciò assorbito dal corpo sociale, ma, in quanto soggetto in relazione, si armonizza con esso. D'altra parte, questa rapporto tra unità e molteplicità, visti come insieme armonioso, appartiene a tutta la concezione teologica dell'Aquinate, che vede rispecchiarsi l'Imago Dei anche nell'uomo e nel suo rapporto con la società.         

Successivamente, il protestante Althusius rifletterà sul tema: convinto assertore della sovranità popolare, esprimerà un pensiero avverso al centralismo delle monarchie assolute. Del resto, riprese alcuni concetti propri della stesso tomismo, vedendo nello Stato uno strumento generato dalla libera e non necessariamente definitiva associazione dei corpi sociali intermedi. Inoltre, in ambito calvinista, prese corpo la dottrina della «Sovranità delle sfere». Si tratta di una visione alternativa rispetto al principio di sussidiarietà, ma che presenta anche alcune assonanze con esso: per esempio, lo Stato è concepito come uno strumento al servizio dei consociati. Se ne differenzia invece, soprattutto per il forte individualismo, basato sul rapporto privo di mediazioni coram Deo; sul piano degli assetti territoriali, tutto ciò si traduceva in  una prospettiva che assegnava allo Stato un ruolo minimo, esentandolo generalmente da ogni ingerenza, anche suppletiva, nel governo degli enti minori.

Tra otto e novecento, la tematica sussidiaria fu oggetto di riflessione da parte di molti pensatori cattolici. Fra questi, occorre menzionare  Luigi Taparelli D'Azeglio e Wilhelm E. von Ketteler.

La formulazione del principio di sussidiarietà in termini dottrinali, è comunque relativamente recente. In ambito cattolico, furono due encicliche a delinearne il contenuto: la Rerum Novarum (1891) di Leone XIII, e la Quadragesimo Anno (1931) di Pio XI; ulteriori interpretazioni provennero dalla Mater et Magistra (1961) di Giovanni XXIII e dalla Centesimus Annus (1991) di Giovanni Paolo II. Occorre soffermarsi brevemente sulle sole prime due encicliche.

Leone XIII, con la Rerum Novarum enucleò il principio riprendendo il tomismo, nonostante alcuni riferimenti emergano indirettamente già dalla Diuturnum (1881). La nota enciclica sociale di Leone XIII si inserisce nel contesto storico di fine XIX secolo, caratterizzato dall'emergere della «questione sociale», con  la  contrapposizione tra datori di lavoro e ceto operaio, e fra le rispettive ideologie di riferimento: liberalismo economico e socialismo. In quell'epoca di tensioni sociali, la Rerum Novarum intendeva dare risposta ai problemi delle masse proletarie, ponendosi oltre il collettivismo e il laissez-faire, attraverso una concezione personalista. Secondo il documento, la responsabilità politica, in quanto dono della Provvidenza, deve riflettere il rapporto tra Dio e le sue creature: «E perché il potere politico viene da Dio ed è una certa quale partecipazione della divina sovranità, deve amministrarsi sull'esempio di questa, che con paterna cura provvede non meno alle particolari creature che a tutto l'universo».[1] Pertanto, l'enciclica prospetta una visione in cui la relazione fra governanti e governati implichi il subsidium, cioè un sostegno a favore di quest'ultimi, quando essi non possano provvedere in modo adeguato. Ma ciò comporta anche che i detentori del potere politico si astengano dall'intervenire attivamente nella vita dei governati se costoro abbiano, invece, la possibilità di gestire autonomamente la propria comunità. In ultima analisi, alla base di questa visione vi sono due aspetti fondamentali del Cristianesimo: Carità e Libertà, intese come punti di vista di una medesima questione, nel senso che la prima costituisce la naturale premessa della seconda: la Libertà è perciò vista come il segno dell'amore di Dio per le sue creature. E' anche importante sottolineare che nella Rerum Novarum e nella Diuturnum, la ricerca del bene comune sia concepita come parte di un progetto salvifico; ciò non costituisce, tuttavia, la base per la giustificazione di particolari forme di Stato o di governo, rispetto alle quali il Magistero è neutrale.

Nella Quadragesimo Anno, Pio XI specificò ulteriormente il contenuto del principio: Redatta quarant'anni dopo la Rerum Novarum, l'enciclica riconferma quanto espresso dal magistero di Leone XIII, insistendo soprattutto sulla concordia che dovrebbe regnare tra le classi sociali, e che si otterrebbe anche grazie all'impostazione dei rapporti tra stato e cittadini secondo una logica sussidiaria.

2. La sussidiarietà nel Trattato di Lisbona e nella Costituzione italiana   

Passando a discutere di due modelli applicativi del principio di sussidiarietà verticale, osserviamo come sia l'ordinamento comunitario[2] che quello nazionale, individuino in esso un criterio fondamentale, fonte di regolazione dei rapporti tra Unione e stati membri, e tra Stato, regioni, ed enti locali in Italia.    

La struttura delle relazioni con gli enti territoriali nella legislazione vigente, presenta indubbie analogie con quanto accade tra l'Unione stessa e gli stati che vi prendono parte. Infatti, la sussidiarietà trova una sua autonoma enunciazione nell'articolo 5 del TUE, accanto al principio di attribuzione delle competenze e quello di proporzionalità. Il primo delimita l'attività normativa dell'Unione unicamente a quanto i Trattati attribuiscono ad essa; stabilisce, quindi, una potestà normativa esclusiva nelle materie espressamente previste, accanto alla quale è contemplata un'attività concorrente, secondo il dettato dell'art. 2 TFUE. Il secondo è strettamente correlato con l'azione sussidiaria della UE: si tratta di un criterio per cui la sovranità dei destinatari delle norme comunitarie può essere sacrificata solo entro il limite dei poteri di cui le istituzioni sono titolari; la legittimità dell'atto dipenderà dall'adeguatezza dell'azione rispetto ai fini da raggiungere. Il contenuto del principio di sussidiarietà, invece, non si discosta nella sostanza dalle interpretazioni del passato. L' art. 5, n. 3, TUE, si esprime così: «In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione». L'espressione letterale della norma risulta chiara: l'Unione è tenuta a cedere dinanzi alla sovranità degli stati, tranne l'ipotesi in cui essi non riescano a intervenire in maniera adeguata, sia a livello centrale, che periferico.

Per quanto attiene all'ordinamento nazionale, si riscontra che nel corso della storia post-unitaria, l'organizzazione territoriale è passata progressivamente e lentamente dal centralismo amministrativo a un assetto federalista di fatto non privo di criticità.[3] Lo stesso modello piemontese, mutuato dalla Francia Napoleonica, si caratterizzava per una sua ambivalenza: sotto certi aspetti, presentava elementi innovativi, come la maggiore razionalizzazione e uniformità amministrativa; d'altro canto, tutto ciò implicava che anche le comunità locali e provinciali fossero sottoposte ai controlli dello Stato mediante la figura del prefetto, dotato di ampi poteri.

Il regime fascista accentuò questa situazione, instaurando un netto centralismo, ma con l'approvazione della costituzione del 1948 si mutò prospettiva. L'articolo 5 della Carta fondamentale, dopo aver proclamato l'indivisibilità della Repubblica, stabilisce il riconoscimento e la promozione delle autonomie locali, dispone il decentramento funzionale più ampio possibile, e «adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento». Essenziale è sottolineare come tale disposizione costituzionale costituisca non solo un approdo, ma anche il punto di partenza per un progressivo decentramento, che nonostante molte difficoltà, nel corso degli ultimi sessantasei anni si è evoluto, ed è tuttora in continua discussione. Questo dibattito è stato segnato da diversi interventi legislativi, ma solo a partire dagli anni novanta è stata impressa un'accelerazione in senso riformatore, con il passaggio dalla forma regionalista a quella di un federalismo fondato sui principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.[4]

Infatti, fino al 1990, gli atti legislativi volti a riformare la materia non hanno avuto una portata “rivoluzionaria”, nonostante sin dagli anni settanta si avvertisse la necessità di rinnovamento dell'ordinamento territoriale. Il legislatore, sulla base di queste premesse, ha scelto di creare un più ampio decentramento, e di razionalizzare l'attività amministrativa degli enti locali.

Il sistema delle autonomie cominciò quindi ad essere trasformato in misura sostanzialmente innovativa a partire dalla legge 8 giugno 1990, n. 142. L'atto riconosceva in capo a Comuni e Provincie una maggiore autonomia, come la facoltà di approvare il proprio statuto da parte del Consiglio. Seguì la legge 81/1993, recante norme in materia di elezione diretta degli organi statutari degli enti in questione; infine, le leggi del biennio 1997-1999, che preannunciarono la riforma costituzionale del 2001, mediante le quali si optava per un maggiore decentramento funzionale, tanto che si parlò di «federalismo a Costituzione invariata»[5]. Ma con la legge costituzionale 3/2001, che riformò il Titolo V, e la legge 131/2003, che disponeva l'adeguamento alla riforma, si consacrò definitivamente il principio di sussidiarietà nell'ordinamento nazionale, rovesciando l'impostazione regionalista. Nel testo precedente, si ripartiva la Repubblica a partire dalle Regioni, quali soggetti maggiormente vicini al centro; la formula vigente, invece, considera prima gli enti che possono meglio  rappresentare i bisogni della popolazione locale, e, seguendo la logica sussidiaria, pone i Comuni alle basi di questa scala.

Il principio di sussidiarietà trova anche applicazione nell'attribuzione delle competenze legislative fra Stato e Regioni, in maniera analoga a quanto Accade fra l'Unione Europea e i suoi membri: d'altronde, uno dei fattori storici che ha ispirato il legislatore, è stata la necessità di adeguamento al quadro UE. Nonostante L'Unione Europea e la Repubblica italiana siano due soggetti caratterizzati da differente natura giuridica,[6] i rispettivi ordinamenti hanno assunto la sussidiarietà come principio regolatore dei rapporti fra centro e periferia.

L'articolo 117 della Costituzione, nella sua versione novellata, affida alla legislazione statale materie predefinite, che ne rappresentano l'ambito esclusivo. Si tratta di settori in cui è preminente l'interesse nazionale, o che impegnano il paese verso terzi; pertanto, al fine di preservare l'unità e indivisibilità della Repubblica, il legislatore ha scelto di riservare queste competenze al livello centrale. Come in ogni ordinamento federale, il Parlamento, con l'eventuale concorso dell'Esecutivo quando si tratti di approvare Decreti Legislativi o Decreti-Legge, legifera in un numerus clausus di materie. Ciò delinea una situazione in cui al livello più alto, si opera un'attività normativa “minima”, in virtù della distribuzione sussidiaria delle competenze. Da un punto di vista comparativo, emerge chiaramente che negli stati federali il ruolo dei governi e delle assemblee legislative di rango nazionale, consista sostanzialmente in una funzione armonizzatrice, arbitrale e di supervisione non invasiva dell'operato dei soggetti regionali e locali.

Il naturale contrappeso di questi poteri è dato dalla potestà residuale delle Regioni: proprio perché tale, comprende un ampio raggio d'azione. Essa include ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

Vi è anche una potestà legislativa concorrente, le cui materie sono elencate dallo stesso articolo 117, terzo comma. In questi settori, lo Stato emana atti simili alle Direttive dell'Unione Europea, definendo i principi fondamentali della materia, che le Regioni integrano con norme proprie.

3. Conclusioni

Da queste sintetica analisi della questione, ritengo si possano trarre alcune conclusioni. La prima, consiste nel rilevare come il legislatore costituzionale del 2001 abbia inteso riprodurre nell'ordinamento interno, un ordine di rapporti fra istituzioni territoriali analogo a quello che si era instaurato tra Comunità Europea e Stati membri dopo il Trattato di Maastricht. Questa evidente "europeizzazione" degli assetti locali in Italia, si poneva lo scopo di raggiungere una maggiore produttività amministrativa, che si sarebbe avuta anche al riordino degli enti territoriali. Ma, in un tessuto sociale caratterizzato da  particolarismi, ha finito con accentuare il divario tra regioni "virtuose" e non. L'importazione sic et simpliciter del modello di un soggetto complesso come l'Unione, non ha dato i suoi frutti nella misura auspicata, soprattutto perché la sussidiarietà, per funzionare, presuppone l'esistenza di civicness e coesione sociale, aspetti purtroppo ancora deficitari in molti contesti italiani.

Nel principio di sussidiarietà convivono, d'altronde, sia l'aspetto solidaristico che individualistico, confluenti in un'unica visione personalista. La sua applicazione, svincolata dalle radici etiche che lo caratterizzano, ne fa solo una "tecnica" di convivenza fra istituzioni, mentre la sussidiarietà esprime una concezione completa delle relazioni fra persone. Pertanto, se si crede illusoriamente che sia l'imitazione di modelli basati su  di essa a far mutare prospettiva automaticamente ai contesti sociali, sono viceversa quest'ultimi ad influire sulle istituzioni  e sul relativo funzionamento, in quanto oggetti creati dalla società per il bene comune, e presupposti come tali dallo stesso principio.

Bibliografia

Leone XIII, Rerum Novarum, in w2.vatican.va.

A. D'atena, Regionalism in Italy, in italianpapersonfederalism.issirfa.cnr.it/rivista.html

G. Meale, Diritto regionale, Cacucci, Bari 2001.

Pio XI, Quadragesimo anno, in w2.vatican.va

F. Pocar, Diritto dell'Unione e delle Comunità Europee, Giuffrè Milano 2000.

P. Savarese, La sussidiarietà e il bene comune, Edizioni Nuova Cultura, Roma 2014.

G. Tesauro, Diritto dell'Unione Europea, CEDAM, Padova 2010.

L. Vandelli, Il sistema delle autonomie locali, il Mulino, Bologna 2013.  

Note  

[1] Leone XIII, Rerum Novarum, n. 28, in w2.vatican.va

[2] L'aggettivo «comunitario» è usato in maniera impropria in questa sede, in quanto designa l'ordinamento dell'Unione nel suo complesso. Come noto, l'attuale denominazione è quella  di diritto dell'Unione Europea, poiché essa è subentrata quale nuovo soggetto alla precedente organizzazione comunitaria.

[3] Cfr. L. Vandelli, 2013, p. 11.

[4] Ivi, pp. 27-67.

[5] Cfr. G. Meale, 2001, pp. 39-61.

[6] Secondo la dottrina prevalente, l'UE costituisce un tertium genus di soggetto internazionale, in quanto recherebbe sia alcuni aspetti propri della personalità giuridica statale, sia elementi caratteristici delle organizzazioni intergovernative. Si tratta di un soggetto altamente complesso, in cui si combinano, in un delicato equilibrio, la sovranità nazionale degli stati che la compongono e le finalità istituzionali dell'Unione nel suo complesso, che ormai non può essere considerata solamente come la "sommatoria" del potere di indirizzo dei singoli stati, ma implica una fondamentale unitarietà, che rende progressivamente più ampio il progetto dei padri fondatori della CECA.