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13/03/2013
Abstract
In questo contributo analizzo l’ordinanza del Tribunale di Trieste del 24.11.2012, in materia di discriminazioni illegittime nell’accesso agli interventi di social housing. In particolare esamino il criterio della residenza quale condizione necessaria per beneficiare degli interventi di edilizia residenziale pubblica, sottolineando il carattere discriminatorio dello stesso, tale da impedire ad intere categorie di soggetti la realizzazione del diritto universale all’abitazione.

Con l'ordinanza del 24.11.2012, il Tribunale di Trieste si pronunciava sul ricorso presentato ex artt. 44 D.Lgs 286/1998, 4 D. Lgs 215/03, 28 D. Lgs 150/11 e 702 bis c.p.c. da diciassette cittadini rumeni, regolarmente soggiornanti in Italia e residenti nel Comune di Trieste, contro il medesimo Comune e la Regione Friuli Venezia Giulia, condannando i resistenti al risarcimento del danno ritenuto ingiustamente patito da quattordici dei ricorrenti.

Dall'ordinanza emerge infatti che, tra l'aprile ed il maggio del 2010, i ricorrenti avevano presentato allo Sportello Casa gestito dall'ATER, Azienda Territoriale per l'Edilizia Residenziale della Provincia di Trieste e del Comune di Trieste, l'istanza per la concessione del contributo economico a sostegno dell'accesso alle abitazioni in locazione previsto dalla normativa regionale e, dopo essere stati inseriti con riserva nella graduatoria provvisoria degli aventi diritto, venivano esclusi da quella definitiva per mancanza del requisito della residenza in Italia da dieci anni.

Sulla base del bando di concorso indetto dal Comune di Trieste il 19.4.2010 e della normativa  allora vigente in materia di edilizia residenziale pubblica[1], nonché della nota del medesimo Comune del 15.11.2011, il Giudice accertava che la ragione dell'esclusione dei ricorrenti dalla graduatoria definitiva risiedeva nella mancanza del requisito dell'anzianità di residenza o lavorativa decennale in Italia.

Infatti, l'art. 12 della L. R. Fvg 6/2003, così come modificato dall'art. 4 della L. R. Fvg 18/2009 e dall'art. 78 della L.R. Fvg 17/2010, prevedeva espressamente che “i beneficiari degli interventi di [...] sostegno alle locazioni risiedono o svolgono attività lavorativa da almeno dieci anni, anche non continuativi, sul territorio nazionale”.

Allo stesso modo, l'art. 5 lett. b) del regolamento D.P. Reg. 149 del 27.5.2005 sanciva che, per essere ammesso a beneficiare dei contributi previsti dall'art. 11 della legge 431/1998 e dall'art. 6 della legge regionale 6/2003, il richiedente doveva essere residente, ovvero prestare attività lavorativa da almeno dieci anni, anche non continuativi, sul territorio nazionale, di cui uno in regione.

Secondo la valutazione del Giudice, che ha condotto alla condanna della Regione Friuli e del Comune di Trieste alla cessazione della condotta discriminatoria e al risarcimento del danno, la subordinazione normativa dell'attuazione di un diritto fondamentale della persona, quale è quello alla casa, al rispetto del requisito dell'anzianità di residenza o di svolgimento di un'attività lavorativa sul territorio nazionale costituisce una discriminazione indiretta, vietata dall'ordinamento comunitario in quanto contraria ai principi di parità di trattamento e di non discriminazione.

La qualificazione del diritto all'abitazione quale diritto fondamentale non si ricava esplicitamente dalla nostra Costituzione, nella quale non trova una tutela espressa ma viene implicitamente riconosciuto con l'enunciazione di altri diritti fondamentali, per la cui realizzazione la disponibilità di un alloggio adeguato costituisce condizione essenziale, quali il diritto alla salute (art. 32 Cost.), il diritto all'inviolabilità del domicilio (art. 14), il diritto di formarsi una famiglia ed il dovere di mantenere, istruire ed educare i figli (artt. 30 e 31).

Pertanto il diritto alla casa, come sottolineato dalla Corte Costituzionale in diverse pronunce, si pone quale diritto strumentale alla realizzazione di diritti fondamentali[2].

Quella appena delineata viene indicata in dottrina come la “concezione debole” del diritto alla casa, alla quale si accompagnano la concezione intermedia, che lo identifica con il diritto soggettivo alla stabilità di godimento del proprio alloggio e la concezione forte che lo qualifica come il diritto a ricevere in assegnazione un'abitazione[3].

L'unico riferimento espresso al diritto in esame rinvenibile nella Costituzione è rappresentato dall'art. 47 c. 2 che, nel prevedere che la Repubblica favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprietà dell'abitazione, rappresenta l'unica tutela esplicita dell'esigenza dell'abitare.

Tuttavia la norma in esame sembra invero tutelare il diritto sull'abitazione, piuttosto che il diritto all'abitazione ma, se il diritto alla casa è normalmente soddisfatto nel momento in cui una persona acquista la proprietà di un alloggio, avente determinati requisiti di abitabilità, esistono anche altri modi per soddisfare il bisogno abitativo[4].

Data l'intrinseca inadeguatezza della norma in esame a garantire la piena tutela del diritto alla casa, parte della dottrina ha ricondotto tale diritto nell'alveo dell'art. 3 c. 2 Cost., osservando come la mancanza di un alloggio adeguato costituisca un evidente ostacolo al pieno sviluppo della persona, traducendosi “in un limite di fatto alla libertà, all’eguaglianza e alla dignità sociale dei cittadini”, rilevando come spetti alla Repubblica “porre in essere ogni forma di intervento diretto a eliminare la discriminazione fra chi, potendo usufruire di un’abitazione «propria» è in grado di sviluppare la sua personalità e chi, invece, non versando in tale condizione, si trova di fatto impedito e fortemente limitato nell’esercizio di alcuni diritti fondamentali”[5].

A fronte della scarna tutela costituzionale del diritto all'abitazione si rileva una molteplicità di documenti internazionali che espressamente lo qualificano quale diritto fondamentale della persona, prima fra tutti la Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo che, all'art. 25, aggiunge il diritto alla casa al corpus giuridico dei diritti dell'uomo universalmente riconosciuti, alla quale hanno fatto seguito numerose altre disposizioni[6].

La Corte Costituzionale, intervenendo in materia, ha espressamente qualificato il diritto all'abitazione quale diritto inviolabile dell'uomo riconducibile all'art. 2 Cost.[7], definendolo un diritto sociale fondamentale, accezione ripresa e integrata dalla dottrina, che lo descrive come un “diritto sociale di grandi incertezze”, a causa della sua ben nota natura di diritto finanziariamente condizionato[8].

La stessa Corte, con la pronuncia 404/1988, fondando sull'art. 25 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo e sull'art. 11 del Patto internazionale dei diritti economici, sociali e culturali il riconoscimento di un “diritto sociale all'abitazione collocabile fra i diritti inviolabili dell'uomo di cui all'art. 2 della Costituzione”, sottolinea la dimensione internazionale del diritto in esame e la conseguente irrilevanza della cittadinanza in materia[9].

L'effettiva realizzazione del diritto all'abitazione nei confronti dei non cittadini e, quindi, la disponibilità da parte degli stessi di un alloggio adeguato rappresenta, inoltre, la conditio sine qua non dell'ingresso e della permanenza dello straniero nel territorio italiano e del sistema di permessi previsto dalla normativa che disciplina la condizione dello straniero nel nostro ordinamento.

Infatti, il Testo Unico sull'Immigrazione collega la disponibilità di una casa al rilascio del primo permesso di soggiorno per motivi di lavoro (art. 5- bis), del permesso di soggiorno per lavoro autonomo (art. 22 e 26); del permesso per ricongiunzione familiare (art 29 e 29 bis); del permesso per cure mediche (art. 36) e del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo (art. 9).

Dunque, per lo straniero, il godimento del bene casa costituisce tanto l'oggetto di un diritto sociale quanto un onere da soddisfare[10].

Data la natura del bene casa, ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale a diritto fondamentale della persona e non del cittadino, nonché le conseguenze fortemente negative che lo straniero subisce, nei termini sopra descritti di possibilità di ingresso e permanenza nel territorio italiano, con la negazione del diritto all'abitazione, la restrizione di tale diritto in base alla cittadinanza costituisce, senza dubbio, una discriminazione diretta vietata dall'ordinamento comunitario ex art. 18 c. 1 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea[11].

Nel caso analizzato dall'ordinanza in commento, il Tribunale di Trieste, prendendo in esame la normativa regionale e comunale di riferimento, valutava discriminatorie le disposizioni contenute nell'art. 12 della L.R. Fvg 6/2003, così come modificato dall'art. 4 della L.R. Fvg 18/2009 e dall'art. 78 della L.R. Fvg 17/2010, nonché nell'art. 5 lett. b) del regolamento D.P. Reg. 149 del 27.5.2005, che prevedevano espressamente il requisito dell'anzianità di residenza o lavorativa almeno decennale sul territorio nazionale per accedere agli interventi di sostegno alle locazioni, in tal modo sfavorendo gli stranieri, come i cittadini rumeni ricorrenti.

È infatti evidente come l'anzianità di presenza sul territorio nazionale, pur non integrando una discriminazione diretta, perché non esplicitamente ancorata alla nazionalità, sia un requisito che i cittadini italiani possono soddisfare ben più facilmente degli stranieri, traducendosi in una discriminazione indiretta, ovvero in un criterio solo apparentemente neutro, ma in concreto discriminatorio, in quanto pone il cittadino comunitario in una posizione di particolare svantaggio rispetto ai cittadini dello stato membro[12]

Secondo la Corte di Strasburgo, soltanto ragioni di particolare rilevanza possono legittimare una discriminazione indirettamente fondata sulla nazionalità, specificando che tali non sono le motivazioni fondate su considerazioni di bilancio o contenimento della spesa pubblica[13].

Inoltre, la normativa comunitaria prevede espressamente il divieto di discriminazione dei cittadini comunitari rispetto a quelli nazionali in materia di accesso agli interventi di edilizia residenziale pubblica, tra i quali rientrano anche i contributi economici per agevolare l'accesso al mercato delle locazioni immobiliari, infatti, il Regolamento n. 1612/68/CEE all'art. 9 prescrive la parità di trattamento del lavoratore comunitario migrante e dei suoi familiari e dei lavoratori nazionali per quanto concerne i diritti e i vantaggi inerenti la materia dell'abitazione, in quanto funzionali alla piena realizzazione della libertà di circolazione dei lavoratori.

Tale norma dispone che il lavoratore migrante può iscriversi, nella Regione in cui è occupato, allo stesso titolo dei nazionali, negli elenchi dei richiedenti alloggio nella località ove tali elenchi esistono e gode dei vantaggi e precedenze che ne derivano.

Analogamente, l'art. 24 della Direttiva n. 2004/38, che disciplina il diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, recepita in Italia con i D.Lgs n. 30/2007 e n. 32/2008, sottolinea l'applicazione del principio di parità di trattamento a favore dei cittadini comunitari e dei loro familiari anche alla materia dell'assistenza sociale, con le uniche deroghe previste per i primi tre mesi di soggiorno e, per i periodi anche immediatamente successivi, quando il diritto al soggiorno venga esercitato per la ricerca di un'attività occupazionale.

Inoltre, l'art. 11 c. 1 lettere d) e f) della direttiva 109/2003/CE, recepita in Italia con il D.Lgs 3/2007, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo in uno Stato dell'Unione Europea, prevede che tali soggetti godano dello stesso trattamento del cittadino nazionale per quanto riguarda le prestazioni sociali, l'assistenza sociale e la protezione sociale e, in particolare, la “procedura per l'ottenimento di un alloggio".

Lo stesso D.Lgs 286/1998 (T.U. sull'immigrazione), all'art. 40 c. 6, espressamente dispone che “gli stranieri titolari di carta di soggiorno e gli stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo hanno diritto di accedere, in condizioni di parità con i cittadini italiani, agli alloggi di edilizia residenziale pubblica e ai servizi di intermediazione delle agenzie sociali eventualmente predisposte da ogni regione o dagli enti locali per agevolare l'accesso alle locazioni abitative e al credito agevolato in materia di edilizia, recupero, acquisto e locazione della prima casa di abitazione”.

Nonostante la chiarezza della normativa comunitaria e la lettera dell'art. 40 c. 6 del T.U. sull'immigrazione, che espressamente prescrive la parità di trattamento del cittadino comunitario, nonché del cittadino di Paese terzo soggiornante di lungo periodo, rispetto a quello nazionale in materia di edilizia residenziale pubblica, il legislatore italiano, nazionale e regionale, non sembra aver compreso la portata di tali previsioni, dando luogo a molteplici, presunte violazioni del principio di uguaglianza sollevate da dottrina e giurisprudenza.

Molte delle difficoltà inerenti l'accesso dei cittadini stranieri all'edilizia residenziale pubblica italiana derivano dalla legislazione frastagliata, naturale conseguenza del carattere trasversale della materia che, come sottolineato dalla Corte Costituzionale[14], si estende su tre livelli normativi: il primo inerente la determinazione dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze abitative della popolazione, rientrante nella competenza esclusiva statale ex art. 117 c. 2 lett. m) Cost.; il secondo riguardante la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica che, ricadendo nella materia “governo del territorio”, rientra nella competenza concorrente Stato – Regioni ex art. 117 c. 3 Cost; infine il terzo, attinente alla gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprietà degli ex IACP[15] e ricadente nella competenza residuale regionale ai sensi del comma 4 dell'art. 117 Cost[16].

Guardando alla normativa statale in materia di social housing, in particolare al c.d. “Piano Casa” delineato dal D.L. 25 giugno 2008 n. 112, convertito dalla L. 6 agosto 2008 n. 133 (Legge Finanziaria per il 2009) merita di essere citato l'art. 11 che, nel prevedere l'adozione, regolarmente avvenuta entro i sessanta giorni  dall'entrata in vigore della legge di conversione, di un piano nazionale di edilizia abitativa[17] al fine di “garantire su tutto il territorio nazionale i livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo per il pieno sviluppo della persona umana” espressamente lo rivolge, tra le altre categorie, agli “immigrati regolari a basso reddito residenti da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione”.

Il comma 13 del medesimo articolo prevede che “ai fini del riparto del Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione [...], i requisiti minimi necessari per beneficiare dei contributi integrativi [...] devono prevedere per gli immigrati il possesso del certificato storico di residenza da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione”.

Il criterio dell'anzianità di residenza torna quindi ad emergere, scavalcando i confini regionali del Friuli – Venezia Giulia e riproponendosi a livello statale.

Come sopra esposto, l’utilizzo di tale criterio, applicato anche nella legislazione regionale, essendo più facilmente soddisfatto dai cittadini italiani che dagli stranieri, può rilevare come una discriminazione indiretta. 

La giurisprudenza comunitaria consolidata[18] ha accertato il profilo indirettamente discriminatorio del criterio della residenza, prevedendo la necessità della sua sottoposizione, caso per caso, a scrutinio rigoroso per il sospetto di discriminazione indiretta dei non cittadini, rendendo possibile la sua adozione solo se in concreto giustificata da considerazioni oggettive indipendenti dalla nazionalità della persona in questione e proporzionate agli obiettivi legittimamente perseguiti[19]

La Corte costituzionale, invece, con l'ordinanza n. 32/2008, ha risolto nel senso della manifesta infondatezza la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 41-bis, della

legge della Regione Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1l, che prevedeva il requisito dell'anzianità quinquennale di residenza o di lavoro per l'accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica, prospettata sotto vari profili ma non specificamente sotto quello dell'indiretta discriminazione a danno dei non cittadini.

La Corte, facendo leva su generici riferimenti ai propri precedenti, rilevava che “la lamentata violazione da parte della norma censurata dell'art. 3 della Costituzione, in quanto introduttiva di un fattore discriminatorio irragionevole e ingiustificato per l'accesso all'erp rapportato alla durata della residenza o del lavoro in Lombardia, deve ritenersi manifestamente infondata, in quanto, al riguardo, questa Corte ha avuto già modo di affermare che il requisito della residenza continuativa, ai fini dell'assegnazione, risulta non irragionevole (sentenza n. 432 del 2005) quando si pone in coerenza con le finalità che il legislatore intende perseguire (sentenza n. 493 del 1990), specie là dove le stesse realizzino un equilibrato bilanciamento tra i valori costituzionali in gioco (ordinanza n. 393 del 2007)”

Innanzitutto, il richiamo ai propri precedenti da parte della Corte appare poco convincente, in quanto è vero che la sent. 432/2005 riconosce non irragionevole, in linea di principio, la residenza come criterio di attribuzione di provvidenze regionali, ma nel contesto di prestazioni volte a soddisfare diritti non fondamentali, dunque in una materia ben diversa rispetto a quella dell'edilizia residenziale pubblica; così come la sentenza n. 493 del 1990 aveva sì ammesso l'ammissibilità del criterio dell'anzianità di residenza, ma ciò per l'essenziale considerazione della sua connessione ad una finalità normativa specifica (il completo risanamento di alcune zone del territorio del Comune di Messina) e diversa da quella degli usuali programmi di social housing.

Inoltre, come correttamente posto in evidenza dalla dottrina, ad indebolire fortemente gli argomenti dell'ordinanza 32/2008 gioca una considerazione fondamentale, perché, premettendo che “le finalità imposte dalla costituzione al legislatore sono, essenzialmente ed in via primaria, quelle di garantire accesso e godimento del bene alloggio a chi abbia difficoltà a procurarselo tramite il mercato; la - pur indispensabile - considerazione della limitatezza finanziaria non è, invece, una finalità autonoma che la costituzione impone alla valutazione del legislatore ed impropriamente si parlerebbe in proposito di “bilanciamento”: il vincolo che agisce condizionando finanziariamente le opzioni possibili del legislatore nell’attuazione dei diritti sociali è un vincolo (non autonomo ma) strumentale e, per così dire, di terzo livello, nella misura in cui l’equilibrio di bilancio soddisfa il criterio della razionale organizzazione del servizio (buon andamento), scopo, a sua volta, strumentale e secondario rispetto al servizio o al bene da garantire”[20]

Il criterio della residenza non può quindi essere giustificato nei termini di una necessaria selezione volta a limitare l’accesso alle prestazioni, in virtù di considerazioni connesse all'esigenza di contenere la spesa pubblica, ma solo in quanto specificamente coerente con la finalità primaria dell'intervento.

In altri termini, il criterio della residenza potrebbe valutarsi legittimo solo qualora si connettesse finalisticamente all'attuazione del diritto sociale fondamentale all'abitazione.

Anche le normative regionali ed i provvedimenti di attuazione in sede locale fanno ampio uso del criterio della residenza, più volte censurato in sede giurisdizionale[21] e, nonostante l’uniformità di trattamento degli stranieri sia prescritta dalla legislazione nazionale dall’art. 40, comma 6, del D.Lgs. 286/1998,  le Regioni e gli enti locali prevedono criteri diversificati per permettere l'accesso degli stranieri agli interventi di edilizia residenziale pubblica.

Infatti, oltre al criterio dell'anzianità di residenza o lavorativa, alcuni enti locali utilizzano quello della cittadinanza quale condizione fondamentale per beneficiare dei servizi di social housing o come requisito attributivo di un maggior punteggio, che permette al possessore di qualificarsi più in alto in graduatoria rispetto allo straniero, dando luogo, in entrambi i casi, ad una discriminazione diretta fondata sulla nazionalità, vietata dal diritto comunitario e censurata in sede giurisdizionale[22].

In altri casi si è invece fatto ricorso alla clausola di reciprocità, subordinando la possibilità per lo straniero di accedere agli alloggi di edilizia residenziale pubblica alla condizione che nello Stato di provenienza dell'interessato fosse riconosciuta la medesima possibilità al cittadino italiano[23].

Anche in questo caso ci si trova in presenza di una discriminazione diretta, illegittimamente posta dall'ente locale in difformità rispetto a quanto previsto dal diritto comunitario e dall'art. 40 c. 6 del T.U. sull'immigrazione.

Per quanto riguarda la normativa oggetto di analisi da parte dell'ordinanza in commento, si rileva come la L.R. Fvg 6/2003, già modificata dall'art. 4 della L.R. Fvg 18/2009 e dall'art. 78 della L.R. Fvg 17/2010, sia stata nuovamente oggetto di recenti modifiche da parte della L.R. Fvg 16/2011, che ha mantenuto il criterio dell'anzianità di residenza tanto per gli interventi di edilizia convenzionata, agevolata e sostegno alle locazioni di cui all'art. 12 della L.R. Fvg 6/2003, quanto per l'assegnazione degli alloggi di edilizia sovvenzionata ex art. 18 ante della medesima legge.

Proprio in considerazione della riaffermazione di tale criterio, gli artt. 2, 3, 5, 6 comma 1, 7, 8 comma 2 e 9 della L.R. Fvg 16/2011, sono stati oggetto del ricorso per questione di legittimità costituzionale proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri e depositato il 14 febbraio 2012.

I profili di incostituzionalità sollevati dal ricorso riguardano l'utilizzo del criterio dell'anzianità di residenza, ritenuto in contrasto con il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in quanto costituisce un elemento di discriminazione arbitrario, finalisticamente sconnesso alle esigenze abitative tutelate dalla legge.

La lettera del ricorso sottolinea come gli interventi di edilizia residenziale pubblica, per loro stessa natura, non tollerino distinzioni basate sulla residenza, suscettibili di escludere proprio coloro che risultano i soggetti  più esposti  alle condizioni di bisogno e di disagio, che un siffatto sistema di prestazioni e servizi si propone di superare[24].

Il ricorso prende le mosse dalla precedente pronuncia della Corte Costituzionale n. 40/2011 che, in riferimento all'art. 9 commi 51, 52 e 53 della L.R. Fvg 6/2006, là dove subordinava l'accesso al sistema integrato di interventi e servizi sociali al possesso del requisito della residenza almeno triennale nel territorio regionale, dichiarava la norma costituzionalmente illegittima perché “introduce inequivocabilmente una preclusione destinata a discriminare, tra i fruitori del sistema integrato dei servizi concernenti provvidenze sociali fornite dalla Regione, i cittadini extracomunitari in quanto tali, nonché i cittadini europei non residenti da almeno trentasei mesi.

Detta esclusione assoluta di intere categorie di persone fondata o sul difetto del possesso della cittadinanza europea, ovvero su quello della mancanza di una residenza temporalmente protratta per almeno trentasei mesi, non risulta rispettosa del principio di uguaglianza, in quanto introduce nel tessuto normativo elementi di distinzione arbitrari, non essendovi alcuna ragionevole correlabilità tra quelle condizioni positive di ammissibilità al beneficio (la cittadinanza europea congiunta alla residenza protratta da almeno trentasei mesi, appunto) e gli altri peculiari requisiti (integrati da situazioni di bisogno e di disagio riferibili direttamente alla persona in quanto tale) che costituiscono il presupposto di fruibilità di provvidenze che, per la loro stessa natura, non tollerano distinzioni basate né sulla cittadinanza, né su particolari tipologie di residenza volte ad escludere proprio coloro che risultano i soggetti più esposti alle condizioni di bisogno e di disagio che un siffatto sistema di prestazioni e servizi si propone di superare perseguendo una finalità eminentemente sociale.

Tali discriminazioni, dunque, contrastano con la funzione e la ratio normativa stessa delle misure che compongono il complesso e articolato sistema di prestazioni individuato dal legislatore regionale nell’esercizio della propria competenza in materia di servizi sociali, in violazione del limite di ragionevolezza imposto dal rispetto del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.)”[25].

Il criterio della residenza appare tanto più irragionevole proprio nel momento in cui si considera che, di fatto, chi non lo possiede è proprio chi, tendenzialmente, avrebbe più bisogno di beneficiare di interventi assistenziali in materia abitativa, in ragione del minor radicamento nel territorio che, valutato dalla normativa regionale friulana quale condizione di esclusione dall'accesso alle agevolazioni per le locazioni, ne costituisce, invece, primario fattore di intervento.

Bibliografia

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Barbara Pezzini, Una questione che interroga l’uguaglianza: i diritti sociali del non – cittadino, in Lo statuto sociale del non cittadino, Jovene Editore, Napoli, 2010.

Laura Trucco, Livelli essenziali delle prestazioni e sostenibilità finanziaria dei diritti sociali, in www.gruppodipisa.it, 2012.

Note

[1]) L. 431/1998 artt. da 8 a 11; L.R. Fvg 6/2003 art. 6, come modificato dalla L.R. Fvg 18/2009 artt. 4 e 5, D. P. Reg. 149 del 27.5.2005

[2]) Corte Cost. sentenze 49/1987, 399 e 599/1989, 142/1991, 419/1991, 169/1994.

[3]) P. CARETTI I diritti fondamentali, Giappichelli, Torino, 2005, pag. 424; F. BILANCIA Brevi riflessioni sul diritto all'abitazione, pag. 235, in Scritti in onore di Franco Modugno, Editoriale Scientifica, Napoli, 2011.

[4]) S. CIVITARESE MATTEUCCI L'evoluzione della politica della casa in Italia, in Riv. Trim. Dir. Pubbl. 2010, 01, 0163.

[5]) T. MARTINES Il diritto alla casa, in Opere, Tomo IV pag. 13, Giuffré, Milano, 2000; nello stesso senso M. NIGRO L'edilizia residenziale come servizio pubblico, pag. 154, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1957; G. PACIULLO Il diritto all'abitazione nella prospettiva dell'housing sociale, pag. 68, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2008.

[6]) Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo, adottata dall'ONU il 10.12.1948, art. 25; Patto relativo ai diritti economici, sociali e culturali, adottato dall'ONU il 16.12.1966, art. 11; Convenzione per l'eliminazione di ogni forma di discriminazione della donna, adottata dall'ONU il 18.12.1979 art. 14 c. 2; Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale, adottata dall'ONU il 21.12.1965, art. 5 lett. e; Convenzione sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie, adottata dall'ONU il 18.12.1990, art. 43 c. 1 lett. d; Convenzione sui diritti dell'infanzia, adottata dall'ONU il 20.11.1989, art. 27 c. 3 ; Dichiarazione di Vancouver sulle abitazioni; Carta sociale europea, art. 31; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, art. 8; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, art. 34 paragrafo 3.

[7]) Corte Cost. sentenze 252/1983; 217/1988; 404/1988; 410/2001; 520/2000; 309/1996.

[8]) L'espressione in F. MODUGNO I “nuovi” diritti nella giurisprudenza costituzionale pag. 58, Giappichelli, Torino, 1995; in P. CARETTI I diritti fondamentali, pag. 424; in F. BILANCIA Brevi riflessioni sul diritto all'abitazione, pag. 235.

[9]) B. PEZZINI Una questione che interroga l'uguaglianza: i diritti sociali del non – cittadino, in Lo statuto sociale del non cittadino, Jovene Editore, Napoli, 2010.

[10]) In proposito M. MAZZOTTA L'abitazione, diritto ed onere dello straniero. Alcuni spunti di riflessione, in www.gruppodipisa.it, 2012; F. BILANCIA Brevi riflessioni sul diritto all'abitazione pag. 237; B. PEZZINI Una questione che interroga l'uguaglianza: i diritti sociali del non – cittadino.

[11]) Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, art. 18 c. 1 “nel campo di applicazione dei trattati […] è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità”.

[12]) Direttive 2000/43/CE, 2000/78/CE, 2006/54/CE, 2004/113/CE

[13]) CEDU, sent. Koua Poirrez c. Francia, 30.9.2003; sent. Gaygusuz c. Austria, 16.9.1996.

[14]) Corte Cost. sentt. 486/1995, 451/1996.

[15]) Istituti Autonomi Case Popolari, enti costituiti con la L. Luzzatti, oggi trasformati in enti la cui natura varia da Regione a Regione: enti pubblici non economici, enti pubblici economici e società per azioni.

[16]) S. CIVITARESE MATTEUCCI L'evoluzione della politica della casa in Italia, pagg. 13 ss; M. MAZZOTTA L'abitazione, diritto ed onere dello straniero. Alcuni spunti di riflessione, in www.gruppodipisa.it, 2012 ; L. TRUCCO Livelli essenziali delle prestazioni e sostenibilità finanziaria dei diritti sociali, pagg. 63 ss, in www.gruppodipisa.it, 2012; F. BILANCIA Brevi riflessioni sul diritto all'abitazione, pagg. 238-239.

[17]) Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 16 luglio 2009, Piano nazionale di edilizia abitativa.          

[18]) Commissione c. Lussemburgo, causa C. 299/01, sentenza 20.6.2002; Commissione c. Lussemburgo, causa C. 111/1991, sentenza 10.3.1993.

[19]) B. Pezzini Una questione che interroga l’uguaglianza: i diritti sociali del non cittadino.

[20]) Si veda nota n. 19.

[21]) Tar Brescia-Lombardia ord. 9 febbraio 2009, n. 23 poneva la questione di legittimità costituzionale del criterio della residenza, dichiarata manifestatamente inammissibile dalla Corte Cost. con l'ord. 76/2010, con l'osservazione che un requisito di stabile residenza può essere ragionevolmente richiesto al cittadino straniero per godere dei diritti sociali, ma solo con la finalità di dimostrare l'esistenza di un collegamento significativo con la comunità nazionale; Trib. Milano ord. 3614/2002 che osservava che “il sistema di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica stabilito dal comune di Milano, prevedendo l’attribuzione di cinque punti in ragione esclusivamente della cittadinanza italiana del richiedente, finisce in effetti per imporre agli stranieri, pur regolarmente soggiornanti in Italia, condizioni più svantaggiose di accesso agli alloggi, e ciò solo in ragione del loro status di cittadini stranieri. Tale sistema di assegnazione degli alloggi configura quindi un comportamento discriminatorio, ai sensi dell’art. 43 D.Lgs. 286/1998: l’applicazione di tale sistema ha infatti come effetto inevitabile quello di determinare una condizione di favore per i cittadini italiani, con correlativa penalizzazione dei cittadini stranieri”; Tribunale di Gorizia, ord. n. 271/2011 accertava il carattere discriminatorio del requisito della residenza valutando che “la normativa regionale in discussione ha natura discriminatoria ed è in contrasto con la normativa comunitaria nella parte in cui prevede tra i requisiti per le prestazioni di assistenza sociale quello relativo all'anzianità di residenza decennale in Italia"; in riferimento alla medesima normativa oggetto di censura da parte dell'ordinanza in commento si vedano:Trib. Udine, ord. 17.11.2010 n. 615/2010 e Trib. Trieste, ord. 05.08.2011 n. 479, che riconoscevano che il criterio di anzianità di residenza previsto dall'art.12 L.R. Fvg 6/2003 costituisce una forma di discriminazione indiretta o dissimulata su basi di nazionalità perché può essere soddisfatto proporzionalmente in misura maggiore dai cittadini nazionali piuttosto che da quelli migranti per ovvie ragioni di un minore radicamento sul territorio dei secondi.

[22]) Trib. Brescia ord. 13.6.2012; Trib. Milano ord. 4.2.2010; Trib. Milano ord. 21.3.2002; Trib. Bologna decr.22.2.2001.

[23]) Delibera della Giunta Comunale di Chiari (BS) del 18.11.2004, sulla quale si è pronunciato il TAR Brescia-Lombardia con l'ordinanza del 25.2.2005 n. 264, riconoscendo la natura discriminatoria dell’art. 8 comma 1 lett. a) del Regolamento regionale 10/2/2004 n. 1 che, nell’introdurre i criteri generali per l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, prevede tra i requisiti soggettivi il possesso della “cittadinanza italiana o di uno Stato aderente all'Unione Europea o di altro Stato, qualora il diritto di assegnazione di alloggio erp sia riconosciuto in condizioni di reciprocità da convenzioni o trattati internazionali, ovvero lo straniero sia titolare di carta di soggiorno o in possesso di permesso di soggiorno come previsto dalla vigente normativa”.

[24]) Ricorso Corte Cost depositato il 14.2.2012 pagg. 4 – 5.

[25]) Corte Cost. sent. 40/201.