Sintesi Dialettica ::: per l'identità democratica

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10/12/2011
Abstract
Il saggio tenterà di approfondire il rapporto che lega il ruolo dell’Esecutivo con quello del Capo del Governo. Si inizierà analizzando l’Esecutivo in ottica comparatistica, sia esso da intendersi nell’accezione di “potere esecutivo”, in qualità di network di Governo e infine come modello di diverse fdG, specificando dove le distinzioni sono nette e formali e dove no. Si procederà infine con alcune valutazioni sul ruolo politico della personalizzazione della leadership.

1.Il Potere Esecutivo. Le modalità di azione dei partiti e dei leader all’interno delle istituzioni hanno reso possibile, grazie ad un sistema strutturato di incentivi e disincentivi e alle caratteristiche intrinseche del sistema elettorale-partitico, logiche di funzionamento differenti in analoghi sistemi di governo e logiche di funzionamento analoghe in differenti sistemi di governo.

E’ bene chiarire da subito –prima di addentrarci in un’analisi dettagliata del potere esecutivo- che il controllo dell’esecutivo è affidato al potere legislativo al punto che “la democraticità di un sistema di Governo è venuta progressivamente a coincidere con la capacità del legislativo di esercitare efficacemente il controllo sull’Esecutivo” (FABBRINI, 2009). Nelle forme Parlamentari e Semipresidenziali può esserci “sanzione” (ovvero la sfiducia) nelle Presidenziali no, cosa che richiama la più sostanziale divisione tra sistemi a fusione di poteri e a separazione di poteri. Ciò incentiva le istituzioni a collaborare tra loro sebbene differenze importanti sussistano tra sistemi a “ripartizione dei poteri” , i quali fanno sì che le dinamiche del potere si strutturino sull’azione di forze partigiane e quindi si garantisca così il funzionamento della Democrazia, e il sistema di “checks and balances”, tipico del sistema a separazione di poteri, dove invece c’è un controllo reciproco tra Istituzioni e azione partigiana. Se il meccanismo della sfiducia quindi è un’arma del Legislativo per riportare l’Esecutivo sui binari del dialogo, diverso è il caso Presidenziale, dove la separazione dei poteri non permette di arrivare fino alla sfiducia del Presidente. La sola responsabilità del Presidente USA di fronte al Congresso è di natura civile e penale, sebbene il Congresso abbia la possibilità di utilizzare il potere d’impeachment per “tradimento, corruzione, e altri gravi reati” (art. II sez. 4 Cost. USA). Il sistema dei checks and balances fu disegnato proprio per limitare lo strapotere del Presidente. Chiarito che il potere Esecutivo, pur derivato dalla Montesquieiana divisione dei poteri, è vincolato al controllo del Legislativo, ci sembra qui opportuno chiarire anche le diverse sfumature di significato che il termine “esecutivo” può assumere a seconda dei casi, onde evitare, in questo approfondimento, di confonderci tra termini che in realtà, come intuito da Fabbrini, possono avere sfumature di significato anche molto diverse. Il termine esecutivo ha infatti molteplici significati, che lo possono riguardare in modo diretto o viceversa indiretto. Possiamo intendere:

- Il capo -o i capi nel caso semipresidenziale- dell’Esecutivo, i  membri dell’Esecutivo stesso (detti “Ministri” nei sistemi Parlamentari e Semipresidenziali o “Segretari” nel sistema Presidenziale, a cui aggiungere i consiglieri) e la struttura Istituzionale che organizza le loro interazioni. (S.FABBRINI, 2009)

- Il “sinonimo di Governo” dove si deve chiarire il modo in cui esso si è formato

- “Cabinet” , esclusivamente nel sistema Parlamentare (UK, ITA, GER)

- Tutto quanto finora studiato: sinonimo di fdG, il “potere esecutivo” , ecc.

In riferimento al termine “Governo” andrebbe chiarito qualora questo si intenda a separazione o a fusione dei poteri. Ad esempio, nel caso USA ciò è oltremodo importante, in quanto con il termine “esecutivo” si sottintende sia la Presidenza che il Congresso. Nel caso quindi ci stessimo riferendo agli USA, con il termine Governo indicheremmo la Presidenza, e non più generalmente il potere esecutivo. Nell’analisi seguiremo qui le principali forme di Governo analizzate, iniziando dalla Parlamentare, passando per la Semipresidenziale finendo a quella propriamente Presidenziale. Una volta soffermatici sulla figura del “Capo di Governo” in ottica comparatistica e su quella che Fabbrini definisce “effettività Governativa”, procederemo quindi con l’analisi centrale della tesi, ovvero quella del rapporto tra Capo di Governo e network Governativo, un rapporto che soggiace ad ogni forma democratica compiuta, seppur in modo diverso, e che oggi, in vista di un maggior ruolo giocato dal Cancelliere/Primo Ministro, spiegato anche grazie alla personalizzazione della leadership, sembra assumere caratteri sempre più rilevanti in virtù di un’analisi realmente esaustiva sulla natura del potere esecutivo del XXI Secolo.

Il Capo dell’Esecutivo. La figura del Capo dell’Esecutivo si profila come “il funzionario pubblico investito del potere formale di direzione dell’azione governativa” (PASQUINO et al, 2005). La sua azione è “effettiva” [1] quando riesce a soddisfare i compiti che ad essa sono richiesti, e grazie ai quali il Governo può raggiungere plausibilmente i suoi scopi (WEAVER, ROCKMAN, 1993). Responsabilità ed effettività sono quindi i principali pilastri di un regime democratico.

Il Capo dell’Esecutivo inizia la direzione del network Governativo successivamente alla nomina da parte del Capo di Stato o degli elettori, pur se indirettamente. Nelle forme parlamentari la distinzione tra Capo dello Stato e Capo dell’Esecutivo deve essere ben chiara. Sono gli elettori che eleggono il Legislativo, il quale poi nomina il PdC. Per dirla con Bagehot (1867) “la Camera dei Comuni è una camera elettorale: è l’assemblea che sceglie il nostro Presidente […] e lo costringe anche a dimettersi […] quella di eleggere il Premier è oggi la sua funzione principale”. Non c’è tuttavia una vera elezione, sebbene la Camera indichi la via e successivamente la conduzione spetta al Primo Ministro (PASQUINO, 2007).  Per quanto riguarda la figura del Capo dello Stato, che sancisce la nomina del Premier, si deve operare un distinguo:

- Nelle forme Costituzionalmente Repubblicane, dove il Capo dello Stato è detto “Presidente della Repubblica”, questi viene eletto dal Legislativo Nazionale [2]. Il suo ruolo è extrapolitico, ed è spesso garante dell’unità Nazionale.

- Nei Paesi Costituzionalmente Monarchici, si seguono le regole della primogenitura. E’ bene sottolineare che questi sistemi compongono, contrariamente a quanto si possa credere, l’esatta metà delle esperienze democratiche del Mondo.

La figura del Capo dello Stato quindi assume, a seconda dei casi, una rilevanza diversa: in Inghilterra l’incontro con la Regina è una semplice ma importante consacrazione formale della carica già riconosciutagli dal Parlamento. A proposito troviamo interessante evidenziare un aneddoto a riguardo. L’ex Premier Tony Blair chiarisce la dinamica dell’investitura del Primo Ministro, chiamata “la cerimonia del baciamano”. Il Premier, da sempre, viene fatto entrare in un’anticamera, dove il cerimoniere, che ancora non si rivolge al neoeletto con il titolo appropriato finché questi non ha prestato giuramento, si assicura che tutto sia pronto, dopodiché lo introduce alla presenza della Regina (la quale, considerando il neoeletto Cameron, ha fatto giurare 11 Premier iniziando da Wilson nel 1964). Dopodiché il Premier  diviene ufficialmente tale e con tale nomina viene fatto uscire dalla sala della Regina[3]. Sulla figura del Premier Inglese tuttavia, Massari [4] chiarisce che inequivocabilmente questi non viene eletto né “sostanzialmente” né “quasi” dagli elettori. Non c'è elezione popolare diretta, non c'è mai stata e il Capo di Governo coincide con “il capo del partito che ha ottenuto la maggioranza assoluta dei seggi nella Camera dei Comuni” (PASQUINO, MASSARI, 2005). In altri sistemi Parlamentari la fiducia deve essere espressa effettivamente affinché, rispettivamente, il Cancelliere e il Governo entrino in carica (PASQUINO, 2007). In Germania è eletto dal Bundestag a maggioranza assoluta ed è nominato dal Presidente della Repubblica. Solitamente la figura del Cancelliere coincide poi con quella del leader politico. In Italia la fiducia è necessaria per ottenere la carica. Inoltre è possibile che la fiducia venga messa su determinati atti, ma mai è successo che “si sia andati sotto”. Solitamente le crisi sono di natura extraparlamentare, anche a causa della natura multipartitica degli schieramenti in gioco. Per quanto riguarda la coincidenza tra leadership politica e partitica, anche qui il caso Italiano è un unicum nel panorama politico recente [5]. Pasquino sottolinea infine come nelle fdG Parlamentari non si tratti propriamente di un “ voto ” di fiducia ma di un “ rapporto ” di fiducia che deve esistere all'inizio e deve continuare ad essere presente nella legislatura. Un “rapporto di fiducia -quindi- che non ha bisogno di un esplicito voto di fiducia e non dipende da quel voto mentre il suo venir meno viene abitualmente manifestato e ratificato attraverso un esplicito voto di sfiducia” (PASQUINO, 2005)

Viste fin qui le principali forme di Governo Parlamentari possiamo passare a considerare le differenze, formali o meno, tra le rispettive cariche in Gran Bretagna, Italia, Germania e Spagna:

- Premier, o anche Prime Minister, vuole enfatizzare la preminenza decisionale del Capo dell'Esecutivo sugli altri membri di quest'ultimo (status di primus super pares).

- Presidente del Consiglio enfatizza invece lo status di primus inter pares relativamente ad altri Ministri. Questo, tipica accezione da Prima Repubblica, sembra venire recentemente scardinato con il nuovo ruolo che assume la leadership sia all'interno dei partiti e di riflesso nella compagine della maggioranza Parlamentare e nel network dell'Esecutivo.

- Cancelliere, adottato in Germania, è assimilabile invece più alla figura di Prime Minister che di PdC, sebbene si differenzi per diverse modalità istituzionali e d'investitura [6].

- Presidente del Gobierno, lo status di Presidente qui è paragonabile a quello di un “primo tra ineguali” (SARTORI, 1995) in base alla conformazione dell’art. 98b[7] della Costituzione Spagnola.

Nelle forme Semipresidenziali, specialmente in riferimento alla Francia della Quinta Repubblica, l'elezione del Capo dello Stato è diretta dal 1962 e ciò ci riconduce alla natura bicefala dell’Esecutivo, con la congiunta presenza di questi due importanti attori istituzionali. Importante è distinguere, ai fini dell'analisi ivi trattata, i casi di coabitazione da quelli di maggioranze politicamente corrispondenti. Il Capo dello Stato, da un lato, designa il Primo Ministro [8] e presiede il Consiglio dei Ministri. Il Primo Ministro e i Ministri, che devono godere della fiducia del Legislativo, devono dirigere la politica Nazionale, nonostante i singoli Ministri agiscano sotto la supervisione dei vari hommes de l'ombre  (Ministri-ombra) dello staff del Capo di Stato (FABBRINI, 2008). La direzione è quindi duplice:

- del Presidente, in caso di stessa coalizione politica, che diventa un vero primus sine pares.

- del Primo Ministro in caso di coabitazione, che diventa un primus super pares.

Nelle forme Semipresidenziali, quindi, la sovranità risiede nel Legislativo, indipendentemente dall’organo responsabile della guida dell’Esecutivo (FABBRINI,2009).

Nella forma Presidenziale, invece, la sovranità è condivisa da tre istituzioni separate (Presidente, Camera, Senato) ma l’Esecutivo è monocefalo. Il Presidente è Capo dello Stato e del Governo, espressione per alcuni di una vera “investitura popolare” per altri –più tecnicamente- della scelta dei grandi elettori. Come si vedrà in seguito non è previsto dalla Costituzione nessun Cabinet e il Presidente “è” l’Esecutivo, lo incarna (FABBRINI, 2009). Tratti fondanti sono quindi l’ “elezione diretta del Presidente” , il fatto che il Presidente non abbia il potere di sciogliere il Congresso e che il Congresso non può sfiduciarlo (PASQUINO, 2005). Il Presidente può quindi essere considerato un primus sine pares, sebbene questo non è vero laddove la figura del Presidente è accostata a quella del Presidente della Camera (detto Speaker) o del Senato.

- Lo Speaker della Camera è solitamente il leader del partito che ha la maggioranza dei seggi in quella Istituzione

- Il Presidente del Senato è invece il Vicepresidente USA, che partecipa alle decisioni della Camera Alta senza diritto di voto salvo i casi di parità. Anche qui solitamente il reclutamento è partitico. La figura del Vicepresidente, inoltre, come previsto dall’art. II sez.1 c.6, se da un lato ha funzione marginale nella Presidenza, non è così dal punto di vista istituzionale, in quanto la Carta Americana prevede la sostituzione del Presidente in caso di dimissioni, decesso o impedimento, cosa che tra l’altro implicitamente esclude elezioni “anticipate”.

Nelle forme Presidenziali latino-americane, di contro, il sistema si discosta da quello USA per il ruolo giocato dai partiti. I sistemi elettorali proporzionali e la centralità assunta dai partiti per le nomine Ministeriali (PASQUINO, 2009) rendono questi sistemi, nonostante la contiguità tecnico-giuridica, profondamente diversi dall’esperienza Presidenziale Americana.

3. Il caso Tedesco. Il Capo del Governo Tedesco è detto “Cancelliere”, denominazione voluta da Bismark e ripresa (nella nuova forma di Bundeskanzler) dalla Costituzione del 1949, anno della fondazione dello Stato tedesco occidentale. La storia politica tedesca è caratterizzata da una grande stabilità governativa, testimoniata dal fatto che dal 1949 ad oggi si siano succeduti nella massima carica di Governo 8 personaggi politici. Dal testo costituzionale emerge una forte preminenza del Capo del Governo. Memori del fallimento della Repubblica di Weimar, i Costituenti hanno voluto istituire un Capo del Governo forte e un Capo dello Stato debole, ribaltando così gli equilibri politici sanciti dalla costituzione weimariana. L'art. 63 della “Legge Fondamentale” stabilisce che il Cancelliere federale venga eletto dal Bundestag su proposta del Bundespräsident. L'elezione avviene a scrutinio segreto senza previo dibattito. Se il candidato ottiene la maggioranza assoluta dei voti, il Capo dello Stato deve procedere alla sua nomina. Se il candidato non ottiene la maggioranza prevista, cosa mai accaduta, l'art. 63.3 prevede che il Bundestag possa votare un altro candidato entro 14 giorni. Se nemmeno ciò avviene è prevista, secondo l'art.63.4, un'altra votazione: se il candidato ottiene la maggioranza relativa, entro 7 giorni, il Presidente federale può decidere se nominarlo Cancelliere o procedere allo scioglimento del Bundestag.[9] La posizione preminente del Cancelliere è rafforzata dall'art. 64 della Costituzione che gli conferisce il potere di nomina e revoca ministeriale [10]. Secondo l'art.65 è previsto un altro potere fondamentale del Cancelliere: “il Cancelliere federale determina le direttive politiche e ne assume le responsabilità”. Questo rende il Cancelliere la vera guida del Governo e rappresenta l'esaltazione del cosiddetto Kanzelprinzip.  La stabilità dei Governi tedeschi è favorita, non solo dall'ampio potere conferito al Cancelliere, ma anche dal cosiddetto “voto di sfiducia costruttivo”che prevede che il Bundestag possa far cadere il governo solo se è in grado di eleggere un nuovo Cancelliere entro 48 ore. Discostandoci da quelli che sono i dettami costituzionali, il regolamento governativo del 1951 definisce le funzioni di un istituto che rappresenta il nucleo forte del potere del Capo del Governo tedesco: la Cancelleria. La definizione dei compiti della Cancelleria è di difficile individuazione essendo legata alla volontà politica del singolo Capo del Governo in carica. In linea generale il compito principale svolto dalla Cancelleria è di natura politica: prepara e attua la politica del Cancelliere, coordina il lavoro dei Ministeri e regola l’indirizzo del Governo. La preminenza istituzionale del Cancelliere non sempre è stata accompagnata da una simultanea preminenza partitica (PASQUINO, 2005). Non tutti i Cancellieri in carica sono stati contemporaneamente presidenti dei loro partiti d'appartenenza. A prescindere dall'effettivo ruolo svolto all'interno del partito, il legame Cancelliere-partito ha sempre rappresentato, se si escludono i primi dieci anni di cancellierato di Adenauer, un elemento chiave per delineare il reale potere del Cancelliere come guida dell'azione di Governo. Un'altra caratteristica del Cancellierato tedesco è la forte personalizzazione della leadership politica e della contrapposizione tra Governo e opposizione. Fin dai tempi di Adenauer la via scelta dai Cancellieri per personalizzare la competizione politica è stata quella del ricorso ai mass media. Prima con la stampa e la radio e poi con la televisione, in Germania, si è assistito a un lungo percorso verso la “presidenzializzazione” delle campagne elettorali. Visto il percorso altalenante, legato alle figure dei singoli Cancellieri, è difficile capire se sia ancora corretto definire il modello del funzionamento del sistema politico tedesco con il termine Kanzledemokratie. Il ruolo, sempre più importante, svolto dal Bundesrat, dai partiti e dalle loro logiche di sistema, spingerebbe verso l'abbandono di tale definizione in favore di una più attuale Koordinationsdemokratie in cui al Cancelliere spetterebbe il ruolo di mediatore. È impossibile giungere a una definizione che non tenga conto delle continue oscillazioni verso uno o l'altro modello. Ciononostante è corretto evidenziare che la preminenza del Cancelliere è una caratteristica tipica e peculiare del sistema politico tedesco.

4.Il caso Spagnolo. Come sostiene King (1994), la figura del Capo dell'Esecutivo spagnolo è sicuramente una delle più forti nel panorama delle forme di Governo parlamentari. L'art. 98 della Costituzione iberica definisce il Primo Ministro “Presidente del Governo”, sottolineando la preminenza della sua figura all'interno del Gabinetto descritta da Sartori come un ruolo di primo tra ineguali. Nata sullo stampo della Costituzione tedesca, il testo Costituzionale spagnolo garantisce la preminenza del Capo dell'Esecutivo attraverso alcuni strumenti istituzionali come la fiducia personalizzata e il potere di nomina/revoca dei Ministri. Sempre attenendoci al testo costituzionale è evidente che la figura del Presidente del Consiglio spagnolo possa essere paragonata a quella del Cancelliere tedesco. Il Capo dell'Esecutivo spagnolo “dirige l'azione di Governo”, fissa il programma, presenta la questione di fiducia davanti al Congresso, decide lo scioglimento delle Camere e convoca le nuove elezioni, propone il referendum consultivo. Il costituente spagnolo, ispirandosi ancora una volta alla Legge Fondamentale di Bonn, ha previsto che il Parlamento conceda la fiducia al Capo dell'Esecutivo, ma, a differenza del modello tedesco, l'elezione è preceduta da dibattito e la votazione avviene con voto palese e per appello nominale. Se il candidato non ottiene la maggioranza richiesta, dopo quarantotto ore si ripresenta per una seconda votazione. Nel caso estremo in cui il candidato non dovesse ottenere la maggioranza la Costituzione stabilisce lo scioglimento automatico delle Camere e l'indizione di nuove elezioni. Nella prassi l'elezione del futuro Capo del Governo è divenuta una sorta di ratifica del volere elettorale. L'unico caso, infatti, in cui si è dovuti ricorrere alla seconda votazione è quello dell'elezione di Calvo Sotelo nel 1981 (PASQUINO, 2005). L'altro elemento che accomuna il modello parlamentare spagnolo a quello tedesco è la stabilità della leadership ottenuta grazie all'istituzione del voto di sfiducia costruttivo (art.114) e dal conseguente “effetto deterrenza” [11]. Naturalmente per definire la forza effettiva del Capo del Governo spagnolo è necessario considerare la composizione del Parlamento e il ruolo che il Premier ricopre all'interno del proprio partito. Il ritardo cronologico dell’esperienza Costituzionale Spagnola e le modalità di formazione dei partiti ha permesso e sostenuto lo sviluppo della preminenza del Capo del Governo a partire da Suàrez fino ad arrivare a Zapatero. È possibile concludere quindi che il Capo del Governo, grazie al dettame costituzionale e al meccanismo politico-partitico, è forte ed autorevole. È importante sottolineare che la stabilità e l'affermazione dei poteri del Presidente del Consiglio Spagnolo dipendono in gran parte dal sistema politico, fondamentalmente bipartitico, che ha contribuito in modo essenziale alle buone prestazioni dei Capi di Governo spagnolo.

5. Il caso Inglese. In Inghilterra la struttura organizzativa dei partiti si adegua al Governo Parlamentare, configurandoli appunto come partiti a direzione parlamentare e ponendo una stretta simmetria/funzionalità tra Governo parlamentare e partiti politici. La capacità rappresentativa evita fratture sociali e pone le basi del modello Westminister (MASSARI, 2005). Se quindi è vero che il Primo Ministro non può governare senza il consenso del suo partito (FABBRINI 2009)  è il Cabinet, nella definizione che ne dà Bagehot, il vero momento di passaggio evolutivo del Governo Parlamentare, che segna altresì il passaggio dal Government by Parliament al Government through Parliament (MACKINTOSH 1962), stringendo anche una nuova relazione con l’elettorato, da cui dipenderà la dottrina del mandato elettorale (JENNINGS 1951). E’ questo il cosiddetto segreto efficiente della Costituzione, descritto da Bagehot (1867) come “[…] la quasi completa fusione dei poteri Legislativo ed Esecutivo […] nella loro singolare vicinanza. Il legame connettivo è il Cabinet. Con questo termine noi intendiamo un comitato del corpo legislativo scelto per essere il corpo Esecutivo”. A capo dell’Esecutivo [12] Inglese abbiamo il Prime Minister. E’ considerato un primus sopra ineguali, sebbene formalmente sia un primus tra eguali (MASSARI 2005). La natura storica della sua figura è dubbia, in quanto è solo nel 1937 che viene menzionato in atti ufficiali (Minister of Crown Act) tuttavia oggi la figura del Premier si è decisamente consolidata e i suoi poteri sono divenuti molto ampi. Egli è:

- Capo del Governo; - Presidente del Cabinet e di sue varie Commissioni nella veste di coordinatore [13] - può operare reshuffles (spostare Ministri) – ha il potere di dismissal (dimissioni dei Ministri o del Cabinet)  - è il primo responsabile della Nazione negli affari Internazionali e Interni – esercita il patronage (potere di nomina di cariche pubbliche) e dispensa cariche e titoli come quello dei Lord (su cui può però intervenire la Regina) -  è il capo del Civil Service e nomina alti funzionari

Colpisce che tecnicamente, a differenza dei casi Francesi e Tedeschi dove è espressamente previsto dalla Costituzione, il Premier non per forza è anche “guida della politica Nazionale”. Il Premier quindi può svolgere il ruolo della leadership ma non necessariamente (KING 1991) anche se alla guida del Cabinet viene sempre scelto il leader del partito, cosa che implicitamente prevede un ampio supporto politico-parlamentare. Il sistema Inglese è comunque altamente flessibile, in modo da favorire l’affermazione e l’azione di premiership autorevoli e in grado di decidere (MASSARI 2005). Il Governo di partito è quindi la forza politica del Paese e del Parlamento quando il partito risulta essere coeso e disciplinato. Se il Presidente USA non può disporre di una maggioranza Parlamentare sicura, questa invece è garantita nel caso Inglese, mentre se il Presidente USA non può essere dimesso se non per morte o impeachment il Premier Inglese può essere dimesso anche per motivi politici ampi, come la perdita di controllo della fiducia nel Cabinet e non c’è garanzia a priori di tenuta come nel caso Americano. C’è però un sistema rigido di protezione della leadership in caso di conflitto politico, nata in seguito al caso Neil-Kinnock. Servono, per aprire la contesa, il 20% delle firme parlamentari e una maggioranza di 2/3 dei voti alla conferenza annuale per la rielezione della leadership cosa che tuttavia non preclude eventuali sostituzioni. Il Premier infine ha il potere di scioglimento, sebbene ciò tecnicamente spetta ancora al Sovrano, il quale però opera tale potere sull’advice del Cabinet, mai senza, considerando che la procedura di scioglimento implica anche il coinvolgimento del Lord High Cancellor of Great Britain [14] e quindi implicitamente il consenso del Governo (MASSARI 2005). La Regina può, tuttavia, rifiutare in alcuni casi specifici (maggioranza vitale, elezione generale come danno economico, altro Premier efficiente per formare un Governo) l’advice del Governo. Inoltre l’esperienza politica Inglese insegna come il Premier mai abbia usato il potere di scioglimento (indiretto) come arma di deterrenza sulle maggioranze Parlamentari. Massari infine chiarisce che “non c’è dubbio che almeno fino al 1918 il titolare dell’advice sia stato il Cabinet” e – per un errore interpretativo[15] tramandato per Convention[16] e poi cristallizatosi - ciò continua ad essere vero ancora oggi. Il Premier può quindi al massimo trovare una data su cui ritrovare il consenso perso in caso di elezioni anticipate in vista, non come nel caso Italiano, dove spesso lo strumento della sfiducia è usata come deterrente politico. Come chiarisce Pasquino (2007) è proprio qui il segreto efficiente –odierno- del Modello Westminister, ovvero come si è impostata la distinzione tra norme e politica, o come, se vogliamo, queste si relazionino tra loro. Non c’è nessuna elezione diretta ma c’è la certezza per l’elettorato di eleggere a Premier il leader del partito. E’ quindi il sistema partitico che fa il sistema istituzionale e non il contrario, come in altri casi Europei. [17]

Infine un accenno alla figura del Lord Cancellor in Gran Bretagna: egli svolge almeno tre funzioni importanti, dall'esser capo del potere giudiziario all'esser lo speaker della Camera Alta (da cui proviene) ed è membro permanente del Cabinet, nonché custode del Great Seal responsabile delle nomine per il potere Giudiziario. Questi poteri lo rendono non solo una figura di primissimo piano nel panorama politico Anglosassone, ma creano uno strano intreccio tra Esecutivo e Giudiziario in cui difficile è ribadire la completa divisione dei due poteri. Tuttavia nel 2003 Blair presenta un disegno di legge per abolirne le funzioni, passata nel 2004 in ottica più generale di una riforma devoluzionaria del Paese .

6. Il caso Francese. Superfluo ribadire qui quanto detto finora per le forme Semipresidenziali, specie quella Francese: il potere è condiviso -in linea teorica- tra il PdR e il PdC. Fondamentali sono gli articoli 20 e 21 della Costituzione Francese, dove, al contrario di quanto si pensi, il potere Esecutivo è tecnicamente attribuito al Premier (Di VIRGILIO 2005): il Premier dirige l'azione del Governo (art 20) ed è il Governo che determina e dirige la politica Nazionale. A lui è affidata la testa dell'amministrazione, assicura l'esecuzione delle leggi ed è responsabile della difesa Nazionale (art 21). Il Presidente della Repubblica di contro assicura il rispetto della Costituzione, il funzionamento dei poteri pubblici ed è “garante dell'unità Nazionale […] e dei trattati internazionali”. Nomina il Primo Ministro (art. 8) può sciogliere l'Assemblea Nazionale, ricorrere a referendum, indirizza messaggi al Parlamento (art. 18) nomina tre dei nove membri del Consiglio Costituzionale (art.56) a cui può chiedere una pronuncia di Costituzionalità su progetti legislativi, può ricorrere a “poteri d'emergenza” (di natura dittatoriale, derivati dall'art. 16 Cost) presiede il Consiglio dei Ministri ed esercita potere di veto su atti Governativi che richiedono la controfirma. Ha ruolo predominante in tema di politica estera e difesa in quanto è lui che ratifica e negozia i trattati. E' infine il capo delle forze armate (artt. 52 e 15). Da questo elenco derivano zone grigie e ambiguità, evidenziando la natura bicefala dell'Esecutivo Francese. La Costituzione del 1958 quindi “si presta a molteplici virtualità interpretative” (ELIA 1970) [18]. Inoltre, nei casi di coabitazione, come visto, è il più delle volte la politica a prevalere sulle norme Costituzionali, proprio in virtù di questa sottile linea grigia creata dalla “virtualità interpretativa” cui si riferisce il summenzionato politologo e costituzionalista. Ciò ci porta a raccordarci con la definizione di Portelli (1997): “nella Francia della V Repubblica esistono due tipi di primo Ministro: il Primo Ministro subordinato, delle Presidenze forti, dove il Capo del Governo altro non è che il subalterno istituzionale e politico di un Presidente capo della majorité e il Primo Ministro dominante, degli anni di coabitazione, quando il leader indiscusso della maggioranza è a Matignon[19]. La direzione dell'Esecutivo quindi, data la natura competitiva della Democrazia Francese è fortemente centralizzata, sebbene “la centralizzazione può trasferirsi nell'ufficio del Capo dello Stato o in quello del Primo Ministro in relazione alla consonanza o dissonanza fra le loro maggioranze politiche” [20]. La consuetudine poi vuole che il Presidente abbia il destino politico del Premier nelle sue mani, per via del potere di nomina ma sopratutto per il potere del Presidente di invitare il Primo Ministro alle dimissioni. La longevità dei Governi è quindi minore, il che apre a interpretazioni politiche sicuramente maliziose; da un lato per via della durata dei Governi e della altro per la possibilità per il PdR di sfruttare a suo vantaggio -politico- tale situazione. La storia ci conferma che per cinque Presidenti si sono avuti sedici Primi Ministri. Chi è quindi il Primo Ministro Francese, si chiede giustamente Di Virgilio. Un parafulmine per le situazioni d'impaccio del Presidente o un fusibile che evita cortocircuiti sistemici? E' quasi sempre un uomo dell'aristocrazia amministrativa (Di VIRGILIO 2005) , quasi sempre allievo dell'Ecole National d'Administration [21] e con un'esperienza Ministeriale pregressa, spesso in dicasteri importanti e a volte detiene più mandati elettorali (possono essere Sindaci, dirigenti locali). Il milieu politico partitico è poi diseguale. Altro punto chiave è se Matignon apre la strada all'Eliseo, sia in termini tecnici che politici. Ciò può essere vero, come nel caso di Chirac e della sua macchina partitica (i neogollisti RPR) che portò i partiti francesi verso la presidenzializzazione sebbene non tutti si sentano poi veramente présidentables. Infine, nominato il Premier, il Governo (la cui composizione e i rapporti con il Primo Ministro sarà analizzata in seguito) si insedia senza che il Parlamento partecipi. Fino al 1958 infatti era necessario ricevere la fiducia dall'Assemblea, cosa che la Costituzione Gollista (1958) ha eliminato. Ciò discende da un'interpretazione del Gennaio 1966 sull'art. 49 c.1, quando Pompidou omise di rispettare la prassi iniziale della fiducia presentando una generale dichiarazione politica. Il Premier viene poi nominato quando il Parlamento non lavora, cosa che diluisce molto i tempi di “rodaggio” e fa sì che i Premier nominati dal PdR possano non presentarsi dinanzi al Parlamento. Pasquino (2007) a proposito nota che “è sufficiente una fiducia presunta […] che rende più semplice sia la formazione che il funzionamento del Governo e ha reso molto più raro […] un voto di sfiducia dell'Assemblea nazionale”. La durata dell'Esecutivo è variabile, dai 5 ai 3 anni in media, con casi di 30-40 giorni e perfino 6 anni (Pompidou). La successione avviene spesso per motivi tecnici, protocollari o politici: è prassi che il Primo Ministro si dimetta dopo le legislative o Presidenziali sebbene la Carta del 1958 non lo preveda formalmente. Anche il cambio della guardia all'Eliseo è motivo di cambio del Premierato, cosa che non accade per il rinnovo del Legislativo. La coabitazione poi “ha introdotto un'ulteriore causa di dimissioni tecniche del Primo Ministro in carica: la sua sconfitta alle elezioni Presidenziali contro il Presidente uscente” (Di VIRGILIO 2005) Quando invece avvengono motu proprio, sono considerate politiche (scelta del Presidente, provocazione del Parlamento). Questo il ruolo del Capo di Governo Francese. Come si avrà modo di vedere in seguito, tuttavia, le funzioni di coordinamento e nomina dei Ministri sono decisamente importanti, che rendono indirettamente il Primo Ministro molto più forte di quanto si possa pensare se -come invece abbiamo visto fin qui- la chiave interpretativa di questo ruolo continua ad essere influenzata dalla dicotomia PdR-PdC tipica di un approccio più giuridico. Come si avrà modo di vedere in seguito (par. 4) e come si è provato ad accennare qui la natura più prettamente “politica” della carica del Primo Ministro è decisiva nell'assetto Ministeriale e quindi nell'espletamento dei doveri Costituzionali Francesi. 

[1] Sul concetto di “effettività Governativa” si veda avanti.

[2] Si ricorda che nelle forme Semipresidenziali e Presidenziali, come si vedrà più avanti, il Capo dello Stato viene eletto direttamente dal popolo.

[3] A proposito, Blair riferisce un divertente aneddoto riguardo al cerimoniale del baciamano: si deve prestare attenzione  a dover “brush the lips” sulla mano della Regina. Nella lingua Inglese ciò lascia spazio  a fraintendimenti, in quanto è un verbo usato in diversi contesti, tra cui riferito alla pulizia delle scarpe come ad un tipo  movimento leggero. Cfr. T.BLAIR “A Journey” 2010.

[4]Cfr. O.MASSARI, “Gran Bretagna: verso la Presidenzializzazione?” in G. PASQUINO “Capi di Governo”, Il Mulino, Bologna 2005.

[5] Come si vedrà ampiamente in seguito. Qui si consideri fondamentalmente che, nel post-tangentopoli, il centro-destra ha scelto, per tutti i partiti che compongono questo spazio politico, la personalizzazione della leadership. Ci sarà coincidenza tra il leader eletto e l’aspettativa degli elettori. Per il principale partito del centro-sinistra, di contro, si è preferito un modello diverso, retaggio storico delle scelte di partito precedenti. Non è mai coinciso il leader politico con il segretario del partito.

[6] Sull'argomento cfr. FABBRINI “Il Primo Ministro Parlamentare” in “Politica Comparata”, Laterza, Roma-Bari 2009,  p.133.

[7] Il quale recita che “Il Governo si compone di un Presidente […] dirige l’azione di Governo e coordina le funzioni degli altri membri del medesimo […]”.

[8]Queste le mansioni che ci è sembrato più opportuno trattare ai  fini dell'analisi. Il Capo dello Stato inoltre può firmare decreti e ordinanze, nominare tre membri del Consiglio  Costituzionale (tra cui il Presidente) comanda le forze armate e la diplomazia e, sopratutto, può sciogliere l’Assemblea Nazionale.  Può inoltre far ricorso all'art. 16 Cost. Francese che permette l'instaurazione di una vera dittatura legale del Presidente. Cfr. FABBRINI, op. cit., p. 140.

[9] L'elezione del cancelliere alla prima votazione è diventata, dopo una prassi ininterrotta di oltre mezzo secolo, un fatto scontato.

[10] Come si avrà sufficientemente modo di osservare in seguito (cfr. anche PASQUINO “Capi di Governo” Il Mulino, Bologna 2005).

[11] Con “effetto deterrenza” si intende il disincentivo che opera nei confronti dei partiti d’opposizione costretti, una volta sfiduciato il Governo in carica, a trovare un accordo sull’individuazione di un nuovo Presidente del Gobierno.

[12] Di cui analizzeremo più avanti i principali aspetti “tecnici” , dal ruolo del network di Governo a quello dei Ministri. Qui ci soffermeremo, come nel caso degli altri paragrafi, esclusivamente sulla figura del Premier e dei suoi rapporti con l’Esecutivo. Cfr anche O.MASSARI “Gran Bretagna: verso la presidenzializzazione?” in G. PASQUINO, op. cit, 2005.

[13] Curiosamente il ruolo di coordinamento viene espletato anche in maniera molto informale, come avveniva sia durante l’era Tatcher che durante l’era Blair: per lo più riunioni nelle sale riservate di Downing Street con i collaboratori per preparare l’agenda.

[14] Sulla figura del Gran Cancelliere Inglese vd. dopo.

[15] Sulla natura dell’errore, tutto si deve ad un memorandum interpretativo che Lord Haldane inviò a Lord Stamfordham sulla questione dell’effettività del Governo Asquith e sui suoi possibili successori.

[16] Fonte normativa Inglese, inferiore ad Acts e Statutes e sospendibile.

[17] Cfr. G. PASQUINO “Formazione e Dissoluzione degli Esecutivi” in “Sistemi Politici Comparati”,  Bononia, Bologna 2007.

[18] Cfr. A. Di VIRGILIO “Francia: le molte risorse del Primo Ministro” in G. PASQUINO op.cit., pp. 42-43.

[19]Sede ufficiale del Primo Ministro Francese.

[20]Cfr. FABBRINI 2009 in op cit. pag 141 o anche supra.

[21]Si fa notare a proposito come gli Enarchi siano ormai ai vertici dell'amministrazione Francese: Chirac, Balladur e Juppé come Fabius, Rocard e Jospin , destra come sinistra.