Sintesi Dialettica ::: per l'identità democratica

DOCUMENTI
RECENSIONI
INTERVISTE
ARCHIVIO
FORUM
Articolo
10/12/2011
Abstract
Il saggio, che qui prosegue dalla prima parte, tenterà di approfondire il rapporto che lega il ruolo dell’Esecutivo con quello del Capo del Governo. Si inizierà analizzando l’Esecutivo in ottica comparatistica, sia esso da intendersi nell’accezione di “potere esecutivo”, in qualità di network di Governo e infine come modello di diverse fdG, specificando dove le distinzioni sono nette e formali e dove no. Si procederà infine con alcune valutazioni sul ruolo politico della personalizzazione della leadership.

7. Effettività Governativa. Con Effettività Governativa s’intendono sostanzialmente i compiti che un Governo democratico deve assolvere, da intendersi come compiti di “scopo” e compiti di “programma”. I compiti di programma devono garantire la coerenza delle politiche, il loro efficace coordinamento, la loro efficiente implementazione amministrativa. I compiti di scopo devono invece garantire il senso di prospettiva Nazionale e unitaria della sua azione. Il primo è quindi un compito di natura pratica, il secondo ha una valenza simbolica il ché ci porta ad una distinzione netta tra il ruolo giocato dall’Esecutivo e quello giocato dal Capo dell’Esecutivo, con diverse modalità istituzionali per assolvere entrambe i suddetti compiti [1]. Questa suddivisione empirica ci permette anche qui una più agevole analisi comparata delle diverse fdG in esame.
Nel sistema di Governo Parlamentare gli elettori non eleggono direttamente il Premier. Nei casi di Parlamentarismi consensuali, votando i membri del Parlamento, saranno poi i leader a scegliere, mentre in quelli competitivi l’elezione porta ad una scelta -seppur indiretta- di un Governo e del suo leader responsabili poi dell’azione di Governo. In questo caso per il Governo è possibile perseguire i compiti di Programma, in base al quale si potrà poi essere rieletti. Viceversa nel caso consensuale il numero molteplice degli attori coinvolti renderà il perseguimento oltremodo complesso e probabilmente poco preciso. In caso quindi di policentrismo l’effettività governativa – relativa ai compiti di programma- è ridimensionata in coerenza e coordinamento (FABBRINI, 2009). In termini di “compiti di scopo” oggi il ruolo della leadership condiziona molto sia i parlamentarismi consensuali che competitivi, specialmente se riferita a quest’ultimo caso, dove la natura bipolare dello scontro politico rende la figura del leader del partito capace di influenzare significativamente la scena politica, rafforzando quindi anche la figura del Primo Ministro. Si parla infatti di “Presidenzializzazione del Primo Ministro”, che tuttavia trova vincolo nella natura indiretta della sua elezione e significativo, a riguardo, è il caso Inglese analizzato più avanti.

Nel caso Semipresidenziale la dicotomia Presidente della Repubblica e del Parlamento-Governo crea alcuni ostacoli al naturale conseguimento dei compiti di Governo. L’elezione diretta genera due maggioranze diverse, a volte perfino tradotta in contrapposizione politica (i casi di coabitazione) riflesso quindi all’interno della compagine di Governo, condizionandone coordinamento e implementazione delle politiche. Le posizioni del Presidente –in questi casi- diventano centrali, specie per politica estera e difesa. La popolarità, nel caso di coabitazione, può quindi costituire una forza da non sottovalutare. Va poi chiarito che anche in caso di consonanza politica si possono creare situazioni di incoerenza programmatica, dato che l’esecutivo bicefalo deresponsabilizza il PdR (FABBRINI, 2009) che sfrutta il Primo Ministro come “parafulmine per le proprie difficoltà se non per i propri fallimenti” (ELGIE, 1997). Inoltre, per i compiti di scopo, la presenza di un “doppio capo” può ridimensionare le spinte integrative, dato il ruolo di coesione Nazionale che possono esprimere, tra le tante cose, le elezioni dirette del Capo dello Stato. Un’istituzione unificante che, contrariamente alle tesi di De Gaulle, è simbolo e capo allo stesso tempo, pur se staccato dalla politica Nazionale. La coabitazione, rimossa recentemente, ridimensionava il ruolo del Presidente, facendo venir meno il suo ruolo di leader dell’opinione pubblica ma anche come capo dell’Esecutivo.
Nel caso della forma Presidenziale si deve distinguere tra condizioni ordinarie e condizioni straordinarie. Come abbiamo visto, negli USA le Istituzioni sono separate, cosa che rende possibile, in condizioni ordinarie, uno sdoppiamento “partitico” nella House of Representatives e nel Senato, rispettivamente in sostenitori Presidenziali e sostenitori delle summenzionate Istituzioni. Una separazione istituzionale che si è cercato di attutire ma ancora non superata, che rende possibile ancora oggi il fatto che, data la natura a somma zero della competizione Presidenziale (chi perde sparisce dalla scena politica), non essendoci un vero leader dell’opposizione il Presidente della House of Representatives (lo Speaker) divenga una figura assimilabile a questo ruolo, anche se non propriamente investito da legittimazione equivalente a quella del Presidente. E’difficile quindi stabilire chi abbia realmente promosso una legge o una riforma. Nelle condizioni straordinarie invece i Presidenti trovano le maggioranze necessarie in Parlamento per sostenere il loro programma di Governo, come nel caso dei neocon di Bush jr (2003-2006) o i liberal di Johnson (1965- 1968). In condizioni ordinarie è quindi difficile promuovere un programma mentre nelle straordinarie questo avviene più agevolmente nonostante il sistema di Governo rischi di cadere in una “Presidenza imperiale”. (RUDALEVIGE, 2005; SCHLESINGER jr, 1980). Il compito di scopo anche qui proietta la figura del Presidente verso prospettive di unità Nazionale, anche grazie ai quali riesce a imporre alcuni suoi obiettivi politici al Congresso. Se il Presidente all’origine era poco più che un canale rappresentativo di minoranze inespresse presso il Parlamento, oggi affianco al ruolo Esecutivo vi è decisamente un ruolo rappresentativo del popolo, legittimato anche dall’investitura popolare. Il rischio è una degenerazione del sistema in un Presidenzialismo imperante che subordina il ruolo del Legislativo, specie nei casi di condizioni straordinarie. Fabbrini, in tal caso, nota come effettivamente le elezioni di midterm siano un “buon anticorpo” [2] del sistema, garantendogli una certa ciclicità, come quelle del 2006 che –in un momento di straordinaria preponderanza del Presidente- hanno portato al Congresso una maggioranza a lui contraria. Il fatto che un Presidente non possa sostenere più di due mandati poi costituisce il vero ostacolo insormontabile alla suddetta degenerazione, cosa però prevista dalla costituzione stessa, XXII emendamento (1951).

8. I Network di Governo. Avendo sin qui chiarito la natura del potere Esecutivo e quanto governabilità, leadership e formule politiche influenzino i compiti di programma e di scopo comuni ad ogni esperienza democratica compiuta cercheremo ora di evidenziare, tramite un'analisi dei singoli paesi, il grado di affinità che le democrazie in esame presentano dal punto di vista della nomina dei Ministri e della funzionalità dei rispettivi network di Governo, intesi come reti relazionali interne all'Esecutivo stesso. Come nota Massari infatti se da un lato “la composizione del partito al Governo […] è determinata dai percorsi di carriera interni a ciascun partito e contesto istituzionale” dall’ altro oggigiorno “Gli eletti sono dei veri e propri professionisti della politica impegnati a tempo pieno […] godono di status, prestigio, onori connessi alla carica pubblica. Come singoli e come gruppo collettivo […] introdotto il finanziamento […] è cresciuta la possibilità degli eletti, come singoli e come gruppo Parlamentare, di dotarsi di personale di staff (consulenti legislativi e amministrativi, segreterie politiche, esperti di vario tipo, personale di collegamento con i vari uffici o circoscrizioni elettorali ecc). Ciò ha reso il partito Parlamentare estremamente professionalizzato come non si verificava nel passato” [3]. Ci chiediamo quindi: secondo quali criteri avviene la nomina dei responsabili dell’azione Governativa nelle principali Democrazie compiute? Politici o viceversa tecnici? Fedeltà o Expertise? Proviamo ad andare con ordine:

In Germania il titolare del Ministero viene scelto dal Cancelliere il quale è però obbligato a nominarlo tra le fila del corpo amministrativo rispondente al Ministero che si deve andare a ricoprire (così il Ministro della Difesa dovrà necessariamente provenire da un corpo d’arma, agli Esteri dovrà esserci un diplomatico e così via). La posizione preminente del Cancelliere è rafforzata dall'art. 64 della Costituzione che gli conferisce il potere di nomina e revoca ministeriale. I Ministri tedeschi entrano in carica senza alcun passaggio parlamentare, cosa che aumenta la legittimità di cui gode il Cancelliere. Il potere di nomina e revoca dei Ministri va inquadrato all'interno dello scenario politico e dei rapporti interni al Governo. La libertà o meno delle scelte del Cancelliere nella scelta dei Ministri può infatti colpire il cosiddetto Kanzelprinzip spostando il modello verso il Kabinettprinzip[4] o il Ressortprinzip. Al Cancelliere spetta il “potere organizzativo”, cioè il potere di stabilire quali dicasteri devono essere istituiti e con quali competenze [5]. Discostandoci da quelli che sono i dettami costituzionali, il regolamento governativo del 1951 definisce le funzioni di un istituto che rappresenta il nucleo forte del potere del Capo del Governo tedesco: la Cancelleria, con compiti prettamente politici (si veda sopra). Oltre a godere dell'appoggio di tale Istituto il Cancelliere ha il potere di creare “comitati di gabinetto”, formati da Ministri competenti in materia, per affrontare specifiche questioni. In questo modo, il Capo del Governo, può imporre la propria linea politica, stabilendo quali sono i problemi più rilevanti all’ordine del giorno.

Nel caso Spagnolo, il testo Costituzionale attribuisce al Premier un ruolo del tutto preminente nella gestione del suo Gabinetto. Nonostante l’art.100 della Costituzione reciti che “gli altri membri del Gobierno saranno nominati e revocati dal Re, su proposta del suo Presidente”, la dottrina e la prassi confermano che il ruolo del Re è solo di natura formale (PASQUINO, LANZA 2005). E’ quindi il Primo Ministro che implicitamente gode del potere di nomina e revoca dei Ministri. Basandoci sulla composizione dei Governi Spagnoli è possibile notare come durante i Governi Socialisti di Gonzàlez e quelli Popolari di Aznar la nomina ministeriale sia ricaduta in gran parte su uomini di partito o Parlamentari. La situazione non è cambiata con il Governo Zapatero (2004) che presenta Ministri appartenenti al PSOE e nel 75% dei casi con un trascorso passato o presente da Deputati del Congresso (PASQUINO, LANZA 2005) . E’ quindi evidente come la nomina del personale appartenente ai Gabinetti Spagnoli possa essere definita come una nomina di natura politica e non tecnica.

In Inghilterra, il Premier è obbligato a considerare la conformazione politica vigente e le nomine dello Shadow Cabinet, o del Cabinet, saranno esclusivamente di natura politica. Le relazioni all’interno del Cabinet hanno quindi questa natura. Come evidenzia Pasquino (2007) “ Lasciando da parte il Primo Ministro, che sarebbe del tutto inconcepibile se non fosse un Parlamentare, tutti i Ministri, tutti i Junior Ministers (Sottosegretari) e tutti i numerosi collaboratori dei Parlamentari (Private Secretaries) sono sempre Parlamentari.” Ciò è valido per entrambe i principali partiti, e nello Standing Order E dei Labour si legge perfino che “Quando il partito è al Governo il Cabinet continuerà ad essere nominato dal Primo Ministro. Nell’assumere la carica di Primo Ministro, il leader (politico,N.d.R) nominerà come membri del suo cabinet coloro che sono stati eletti come membri del Parliamentary Committee (Governo Ombra) prima dello scioglimento e che hanno conservato i loro seggi in Parlamento”. Caso singolare per i Labour fu quello di Tony Benn, estrema sinistra, Ministro per 11 anni con Wilson e Callaghan (1964-70 e 1974-79) pur con opinioni diverse rispetto ai suoi diretti responsabili. Ciò fu reso possibile proprio dagli equilibri politici interni al partito: da un lato lo si imbrigliava, dall’altro non si creavano tensioni. Tuttavia la nomina avviene tra capi corrente (come nel caso Italiano) ma solo tra coloro che hanno dimostrato lealtà politica e competenze tecniche, come avviene anche in altri Paesi [6]. La struttura del Cabinet è complessa. Questo in realtà è solo il vertice dell’Esecutivo, perché il Governo, nel suo senso più ampio, è composto da una ventina di titolari di dicasteri e Senior Minister. L’Esecutivo Britannico è quindi costituito dal Privy Council, organo di origine medievale con trecento membri , titolari di alte dignità Ecclesiastiche, cariche onorifiche e Pari sebbene con funzioni solamente protocollari; il Ministry, inteso come Governo in senso ampio, e i Departments of States, la struttura dell’amministrazione centrale. Il Cabinet è il nucleo centrale del Ministry (MASSARI 2005). C’è poi una struttura di supporto fatta di diversi offices, i cui compiti vengono svolti non dal collegio nella sua interezza ma da comitati, sub comitati, o dai singoli Ministri. Il numero di tali comitati non è stabilito dalla legge e il premier solitamente non lo dichiara. L’espansione post Guerra Mondiale delle attività e compiti di Governo ha poi accresciuto le funzioni del Cabinet, la cui figura centrale, nonché quella di dirigente dei principali Comitati, è quella del Primo Ministro. Nei rapporti con gli altri membri dell’Esecutivo, laddove il Presidente USA, ad esempio, sceglie i suoi Ministri senza vincoli, il Premier Inglese deve consultarsi con il suo partito e con la dimensione collettiva e la struttura del potere (MASSARI 2005). Inoltre le dimissioni dei Ministri possono essere un’arma sia nelle mani del Premier sia qualcosa da usare contro di lui. La leadership è quindi by consent e ciò farà dire a Jones (1988) che “il Primo Ministro è forte soltanto per quanto il suo partito, e particolarmente i suoi principali colleghi, gli permettono”. Con Blair l’attività di Governo si sposta verso un joined up policy making – un attività di Governo maggiormente trasversale- con un centro propulsore nel Primo Ministro ma che richiede uno sforzo congiunto dei vari Ministeri. Infine sempre con Blair si sono create nuove unità nel Cabinet come la Performance and Innovation Unit e la Social Exclusion Unit e si è rafforzato il Press Office, il Political Office e il Private Office (Strategic Communications e Research and Information) nonostante si è discusso a lungo il rapporto duale alla base dell’indirizzo di tali dicasteri che si era creato tra i due grandi leader dei Labour, Brown e Blair.
In Francia il Ministro non può essere scelto tra i Parlamentari. La scelta dei Ministri ricade sì su tecnici (si pensi alla figura degli enarchi), sebbene dal 1970, anno in cui i partiti si fanno più forti, si iniziano a “subordinare” ai partiti le nomine stesse, facendo dei Ministri dei “superparlamentari” (MENY, 2002) in rapporto clientelare con l’elettorato, creatosi proprio grazie ai vantaggi dati e redistribuiti dalla guida del Ministero. Essendo poi il Primo Ministro non proprio un “primus inter pares” e grazie anche al volere di De Gaulle, che impose tale disciplina per un governare più agevole, si crea una dipendenza implicita di natura politica tra i Ministeri e il loro Capo, un rapporto di natura gerarchica (Di VIRGILIO, 2005) per via dell’istituto della revoca, potere che tuttavia giuridicamente non sussiste. A livello giuridico infatti, il titolare e responsabile d’indirizzo del Ministero rimane esclusivamente il Ministro competente, il quale ha anche il compito di “dosare le nomine” affinché non si verifichino casi (come è successo [7]) di partiti minori sovrarappresentati. A contrario di quanto si possa pensare, come evidenzia Carcassonne (1994), sia durante la coabitazione che durante la situazione ordinaria Matignon fa sempre le stesse cose. Dispone delle stesse ingenti risorse Istituzionali e amministrative di cui si può avvalere e ha molta rilevanza nei processi di policy-making. Cambiano il grado di libertà e iniziativa del Primo Ministro nei confronti del capo dello Stato in virtù della congiuntura politica e questo “stato delle cose” -ovvero questa sorta di relazione tutta politica che si viene a creare tra il PdR e il PdC- è ovviamente riflessa nei rapporti fra i consiglieri dell'Eliseo e di Matignon, che in fase di lavoro può creare una sorta di “competizione nel lavoro” (FABBRINI e VASSALLO, 2002), a nostro avviso, anche in linea con le teorie economiche, sicuramente propositiva per ogni forma di Democrazia quando non degenerata in forme consociativo-oligarchiche (come i casi in cui tali organi si “boicottano” vicendevolmente non invitando le rispettive controparti interministeriali [8]). L'Eliseo si avvale di un apparato piuttosto esile, con un Secrétariat Général de la Présidence (SGP) composto da 25-30 alti funzionari e consiglieri di policy, i quali non hanno una presa diretta sull'amministrazione. Il “corrispettivo” a Matignon è il “Cabinet du Premier Ministre” principale strumento politico a disposizione del capo del Governo composto da circa 50 persone, strutturato gerarchicamente (Di VIRGILIO 2005) con un Capo di Gabinetto che gestisce agenda, chargés de mission e alti funzionari. C'è poi una rete a disposizione del Primo Ministro di servizi e uffici composti in 5000 unità (1970). C'è poi la figura del SGG, il Secrétariat Général du Gouvernement il quale fornisce apporto giuridico legale per la legislazione, facilita la circolazione di documenti di Governo e implementa le decisioni del Governo, controlla le organizzazioni amministrative sotto l'autorità del Primo Ministro assiste alla formazione del nuovo Governo. Il SGG è un “funzionario pubblico” in quotidiano contatto con il Premier ma che interagisce anche con la Presidenza. Quello del SGG è un modello a “geometrie variabili” dove il formato degli incontri – la composizione dei funzionari che li compongono- è variabile, sebbene quello degli incontri interministeriali rimanga la forma base del suo modus operandi. Possono essere incontri istruttori o con obiettivi decisionali, punti fermi che garantiscono la natura più o meno formale delle discussioni. Vi sono poi commissioni e consigli interministeriali, preliminari alle decisioni poi varate in Consiglio dei Ministri, ora tenuti sotto la Presidenza della Repubblica dopo la riforma del 1958, la cui direzione, qui sì, dipende dalla congiuntura politica. Se quindi la composizione del Governo può rapportarsi al dualismo PdC-PdR (il primo li nomina l'altro formalizza la scelta) tipico del sistema Francese, non concordiamo con Fabbrini quando afferma che “ […] nel caso Francese, contrariamente al sistema parlamentare, i ministri sono stati frequentemente reclutati fuori dal Parlamento, in particolare tra gli altri funzionari dell'amministrazione Statale: anche se poi essi sono stati sollecitati a sottoporsi alla prova elettorale”. Ciò lascia quanto meno spazio a fraintendimenti sul modello di reclutamento Ministeriale Francese. Come evidenzia il Reif (1987) infatti i Governi della Quinta Repubblica Francese, nonostante la propensione del suo fondatore Gen. Charles de Gaulle a reclutare qualche tecnocrate, sono stati essenzialmente Governi di partito. Prosegue infatti Pasquino: “vale a dire che [i Governi, ndR] hanno tutti avuto una chiara connotazione partitica, con i Primi Ministri e quasi tutti i Ministri di estrazione partitica, con i partiti a formulare e a decidere le politiche pubbliche e a nominare persone a loro riconducibili alle cariche parapolitiche più elevate” [9]. Nonostante, come detto, il reclutamento Ministeriale venga giuridicamente vietato a livello Parlamentare, la preminenza della decisione politica è qui chiara e lampante.
Gli USA hanno un sistema di ripartizione delle competenze molto complesso e articolato. Come in Francia poi l’esecutivo non può essere composto di Parlamentari in carica. La direzione e la nomina non è sancita formalmente in Costituzione la quale però prevede - in totale accordo con il sistema USA di checks and balances, di advice and consent e secondo il più generale principio “il Presidente propone il Congresso dispone” – che il Senato si esprima su ogni carica amministrativa non formalmente prevista dalla Costituzione stessa. Si è creata nel corso dei secoli una vera e propria “stratarchia” (FABBRINI, 1993) con in testa l’Executive Office a controllo condiviso Presidenza-Congresso e via via passando dai diversi Dipartimenti (15) fino alle Agenzie Regolamentari. Ciò, data l’attuale estensione della rete organizzativa, rende incerta l’azione di coordinamento del Presidente e lascia molto spazio alle dinamiche lobbistiche. Si è arrivati infatti a parlare anche di subgovernments (BLONDEL, 1982). E’tuttavia nella ripartizione tra White House Office ed Executive Office che notiamo la natura prettamente “tecnica” delle più alte reti dirigenziali USA: pur facendone parte, il White House Office è composto da consiglieri personali del Presidente da lui ovviamente scelti mentre l’Executive Office, come visto al vertice della stratarchia USA, è composto dagli esperti del settore che in quel frangente della galassia di politiche pubbliche hanno maturato esperienza. Pur rimanendo il Presidente USA nel ruolo di “coordinatore”, nonostante le problematiche (vd. sopra) a ciò connesse, e diretto responsabile delle sue nomine (PASQUINO 2007), la natura ontologica dell’Executive Office ci appare prettamente tecnica. Inoltre la regola delle “reazioni previste” fa scartare al Presidente le nomine più controverse, creando così equilibri di natura non solo tecnica ma anche politica (PASQUINO,2007) permettendo altresì una consultazione a priori degli umori del Senato. Non mancano però le eccezioni, come nel caso dei Bushes. Bush Sr mantenne del personale politico Reaganiano, mentre Bush Jr mantenne vecchi collaboratori del padre. Spesso poi proprio per la natura tecnica delle cariche, un errore può portare (per incompetenza, errori operativi ecc.) alla diretta dimissione dalla carica stessa che a volte si traduce anche nel più totale ritorno alla vita privata. Lo stesso Bush jr dovette operare delle sostituzioni durante i suoi mandati.   
Il caso Italiano è singolare. Pasquino (2007) ricorda come, in evidente contrasto con l’art. 92 della Costituzione Italiana (la quale sottolinea che “Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i Ministri”), l’esperienza politica Italiana insegna che la nomina affidata al PdR è solo formale, così come lo è perfino quella del PdC: è invece il partito che stila le liste di nomi che il PdC proporrà al PdR e solo in rarissimi casi questo le ha respinte (Pertini su presunte accuse di corruzione di proposte DC e nel 1994 O.L. Scalfaro su C. Previti). Solo in rarissimi casi (quindi di trascurabile importanza) la nomina è ricaduta -per tornare allo studio- sulla figura di un “tecnico”: Ruggero, un Ambasciatore agli Esteri e Siniscalco all’Economia, già direttore generale del Ministero dell’Economia, comunque stretto collaboratore di Tremonti. Nel caso del Centro Sinistra, l’esperienza recente Italiana ci insegna poi come proprio il partito abbia sempre e comunque imposto le nomine ai diversi dirigenti, cosa che analizzeremo meglio a breve. Qui infatti si impone una veloce considerazione: se nei casi precedenti l’analisi doveva considerare sia l’assetto Costituzionale che quello politico-partitico, nel caso Italiano è il partito il vero fulcro di indagine nel rapporto tra Esecutivo e Capo dell’Esecutivo, cosa che rende l’aforisma di Douverger quanto mai vero ed attuale [10]. Potremmo considerare il caso Italiano divisibile in due periodi (MASSARI 2009), quello dell’instaurazione e consolidamento della rinata Democrazia Italiana (1943 – 1968) e quello della degenerazione partitocratica della nostra Democrazia (1968 – 1992). I caratteri fondamentali della prima fase, di cui offriremo qui solo una veloce panoramica in virtù di una più agevole comprensione della seconda, sono quelli del modello del partito di massa del ‘900, la presenza di grandi reti dei partiti sul territorio in un quadro più generale in cui il partito di massa “è società che si fa Stato” (MORTATI). Anche qui, forse con caratteri diversi da quelli odierni, era presente la personalizzazione della leadership, capace di convivere con strutture di partito solide e strutturate per cui le decisioni erano sempre frutto di un processo partecipato e collegiale[11]. Inoltre la legittimità morale della classe politica non era in discussione e quindi “possiamo ben riconoscere che i partiti di questa prima fase assolsero con successo le funzioni cui erano stati delegati dalle vicende storiche di costruzione della nuova Democrazia Italiana” (MASSARI 2009). Il policentrismo, la polarizzazione e il multipartitismo tuttavia (con un ruolo centrale di PCI e MSI) impedivano un corretto funzionamento della democrazia parlamentare sia essa maggioritaria o consensuale, il ché fece optare per una virata verso il consociativismo, con mediazioni DC – PCI alla base di un’idea, pur sana, di allargare i confini dell’area democratica di Governo. Evidenzia qui Pasquino come in questa fase la nomina avveniva così: preso atto della situazione elettorale, i dirigenti del partito di maggioranza relativa (la DC) proponevano il nome del futuro Premier al PdR o anche una rosa di nomi, mai più di tre o quattro (caso in cui il PdR aveva limitata discrezionalità). Per i Ministri il PdC proponeva al PdR una lista preparata dai suoi segretari di partito per nomina e approvazione. Il sistema tuttavia iniziò a degenerare dai ’70 verso una forma partitocratica che dalla genuina mediazione PCI-DC divenne, anche per l’assenza di ricambio, “una formula descrittiva esatta del funzionamento reale dei partiti e delle Istituzioni” [12]. Il compromesso storico aveva fatto assumere, in assenza di ricambio, alternanza, accountability e responsabilità politica il potere ad una nomenclatura, oggi chiamata “casta”, caratterizzata da un lato dai privilegi e senso di impunità, dall’altro base per l’instaurarsi di un potere di controllo totale di ogni ambito della vita pubblica, ora caratterizzata da raccomandazioni politiche nel mercato del lavoro, clientelismo, voto di scambio fino alle degenerazioni avutesi nel momento più alto del PSI Craxiano con un mix di tangentismo, rampantismo e scambi occulti pianificati a livello politico. Una degenerazione di un buon partito, il PSI, che portava con sé proposte culturali e riformiste valide, e si erigeva ad “altro polo”, alternativo ai retaggi del compromesso storico, vissuto in prima persona anche da leader della scena politica Italiana odierna. Ciò gettò le basi del terremoto del 1992, quello di tangentopoli, da cui il sistema tuttavia, con il senno di poi, non sembra uscito eccessivamente più forte. La congiuntura politica gettò le basi per l’avvento di nuovi partiti e fece rigettare il vecchio. Da un lato il Centrodestra si rinnovava, emergeva Forza Italia. Dall’altro il Centrosinistra era disorientato e ne usciva fiacco, forse anche colpevole di snobbismo rispetto a una parte politica che considerava “di plastica” (MASSARI, 2009). Ciò che restò del PSI virò con FI, togliendo voti al centrosinistra, indebolito ulteriormente dal sistema maggioritario misto che venne introdotto di lì a poco. La DC era completamente scissa, ne rimase il PPI, e una galassia di partiti minori venne spazzata via. Si andava verso un bipolarismo “fasullo”, perché basato su larghe coalizioni eterogenee. Riguardo a ciò tuttavia Pasquino nota come in realtà “la situazione non è significativamente cambiata dopo il 1993 rispetto alla lunga fase precedente” e che le differenze sostanziali furono due:

- Formazione ex-ante delle coalizioni di Governo, cosa che prima del 1993 avveniva dopo elezioni.

- Un “surplus” di potere politico avutosi dal 1996 con Prodi e poi nel 2001 con Berlusconi, cosa che portò alla nomina di alcuni Ministri scelti direttamente da loro, nonostante, continua Pasquino “sia Berlusconi che Prodi una volta assegnati i Ministeri ai partiti delle loro coalizioni hanno dovuto comunque semplicemente ratificare le designazioni degli altri Ministri effettuate dai partiti delle rispettive coalizioni. Così come le rimozioni: solo Berlusconi fu obbligato a cambiare la nomina di un tecnico (uno dei pochissimi, peraltro), Ruggero.

D’altro canto i tre Governi del Centrosinistra, continua Pasquino, non fecero meglio di quanto si potesse incontrare prima del 1993: “Non si può parlare di un potere autonomo di scelta del capo del Governo relativamente ai Ministri del suo partito […] D’Alema […] fu obbligato a dare rappresentanza a tutte quelle che, pudicamente, invece di correnti/fazioni, vengono chiamate “sensibilità” […] Giuliano Amato si limitò ad accettare quanto i partiti gli suggerirono (ovvero gli dettarono)”. [13] Oggi la situazione sembra essersi evoluta, tanto che si parla di una nuova terza fase, ai posteri stabilire se questa sia positiva o meno. Dal 1994 al 2008 infatti si è assistito alla frammentazione del sistema partitico, e alla debolezza organizzativa dei singoli partiti, con l’eccezione della LN. Con il nuovo sistema elettorale (premi di maggioranza e soglie di sbarramento), con l’intento di costruire realtà maggioritarie verso un bipolarismo compiuto, si svolgono nuove elezioni, ma in nessuna fase si arriva a partiti stabili e strutturati. Si produce però “un’asimmetria netta tra i due schieramenti di centrodestra e centrosinistra. Frammentazione e debolezza organizzativa sembrano infatti colpire più quest’ultimo che il primo” (MASSARI 2009). A destra si conserva una stabilità organizzativa data dal rispetto delle leadership di alleanza, e mentre i Governi di centrodestra sono stati guidati sempre e solo da Berlusconi, i Governi di centrosinistra hanno visto Prodi, D’Alema, Amato senza che nessuna leadership si consolidasse veramente, considerando anche i proposti Rutelli e Veltroni. Ciò rimane a nostro avviso un retaggio tipico del collante identitario della sinistra. Laddove la destra odierna sceglie di far coincidere personalizzazione e dirigismo, la sinistra rimane per certi versi ostaggio di una nostalgica visione tipica dei retaggi di Botteghe Oscure e di Piazza del Gesù, che partiti come il PD portano dentro di sé. Al dirigismo e alla coincidenza delle aspettative degli elettori si preferisce l’elitismo partitocratico che porta –come visto- a leader deboli e in condizione subordinata rispetto al partito. Il problema centrale quindi si sposta sull’asse leader del partito-leader di Governo. La conflittualità che si crea tra capicorrente poi, nella speranza di mantenere quel grip tipico di momenti storici ormai totalmente decontestualizzati almeno dall’89, produce leader deboli, incapaci di Governare maggioranze così ampie e problematiche interne di tutti i tipi. Tutto ciò infatti è da considerare anche in virtù del vissuto politico del Paese, che anche nel dirigismo DC, e non solo nel PCI, vedeva limiti insormontabili, sebbene ciò avvenisse in contesti storici diversi dal momento odierno. Nota a proposito Pasquino (2007) “Altrove, nei Governi multipartitici, le probabilità che il Capo del partito più grande della coalizione di Governo diventi anche il Capo del Governo sono elevatissime e le eccezioni sono limitatissime. Nel caso Italiano, dopo De Gasperi, le probabilità che il segretario in carica della DC, di gran lunga il partito più grande per tutta la prima Repubblica, diventasse Capo del Governo erano molto limitate e nel caso questo avvenisse, appena diventato Capo del Governo, doveva subito lasciare la carica di Segretario del partito, come ad esempio, fece Aldo Moro […] il 4 Dicembre 1963” [14]. Ciò ha contribuito a far nascere una partitocrazia, in quanto gli elettori non avevano nessuna previa conoscenza dei candidati alla carica di PdC e i partiti non operavano nessuna opera di informazione in tal senso né si preoccupavano del coordinamento degli elettori. I partiti ottenevano dagli elettori una delega sostanzialmente in bianco e la spendevano senza controllo e senza doverne rendere conto. Ciò fu vero per tutta la prima Repubblica e, con debita eccezione per l’esperienza post 1994 del centrodestra, continua ad essere vero ancora oggi. Siamo quindi abbastanza convinti di poter affermare che la scena politica attuale ripropone semplicemente un modello moderno del PSI (leadership, alternativa al compromesso storico, problematiche di stampo consociativo) contrapposto a quel modello DC-PCI riconoscibile nel PD (velato dirigismo, elitismo partitocratico, consociativismo). Modello nato negli ’80, resistito in qualche modo nei ’90 e oggi riproposto negli anni 2000, pur con un nuovo ruolo importante giocato dai “minori” come LN, IdV, AN.

9.Conclusioni. Abbiamo cercato fin qui di dimostrare come i rapporti all’interno dell’Esecutivo e più dettagliatamente quelli con il Premier, influenzano quotidianamente la scena decisionale di ogni Paese Democratico. La figura del Capo del Governo sembra quindi presentare diverse modalità di formazione, più o meno poteri decisionali, tuttavia ci appare chiaro che se da un lato il potere Esecutivo continua ad essere un potere forte e molto vivo in ogni esperienza democratica analizzata –si pensi ai casi di Germania, Inghilterra, Italia, Spagna- dall’altro nuove forme iniziano a caratterizzare la leadership dell’Esecutivo, come la personalizzazione. La nomina dei Ministri solo in parte viene effettuata secondo criteri “tecnici” e per una buona metà delle esperienze evidenziate la nomina avviene per criteri politici, ovvero personale selezionato all’interno della compagine di partito il più delle volte, quando non espressamente scelti da questa o quella figura politica. Ci sembra opportuno aggiungere che, in quei sistemi dove perfino il reclutamento Ministeriale è tecnico, ovvero USA e Germania, la qualità della Democrazia ne risente in meglio. Il caso Francese invece testimonia una “degenerazione” di questi due sistemi, dove se da un lato è previsto formalmente che il Ministro non possa essere un Parlamentare, dall’altro i criteri partitocratici hanno prevalso su una buona norma della Costituzione del 1958, strizzando decisamente l’occhio al consociativismo più tipicamente Italiano. Il caso opposto sembra essere quello Inglese, dove nonostante questo sia considerabile come il climax del reclutamento politico grazie ad una buon tandem normativo tra Statuti dei partiti e prassi consolidata, la qualità della Democrazia non ne risente, e ne esce più o meno un quadro lineare. Il caso Italiano infine testimonia come esperienze politiche diverse da quelle di altri Paesi abbiano decisamente influenzato il panorama tecnico-amministrativo e la scena decisionale molto più di altri Paesi, rendendo le considerazioni di Douverger su partiti e diritto Costituzionale quanto mai attuali. Auspichiamo qui una ventata di rinnovamento della classe politica, non tanto in direzione di un cieco “reshuffle”, ma di almeno due cardini che sembrano caratterizzare molte Democrazie Europee: la carenza di decisori giovani, in realtà gli unici a potersi confrontare veramente con il tecnicismo delle problematiche odierne, e un reclutamento Ministeriale in direzione di quelle geometrie variabili che renderebbero i modelli di coordinamento non solo più flessibili ma sicuramente potrebbero essere la giusta nave traghettatrice verso un elitismo meritocratico e network di Governi capaci di far fronte sia a problemi tutti politici che a problemi veramente molto tecnici, capaci quindi anche di rappresentare meglio le nuove esigenze che si presentano ogni giorno nel Mondo Post-Globale. In questo l’esperienza USA ci sembra, una per tutte, veramente significativa. Ciò permette sì l’evoluzione politica, con tutte le dinamiche tipiche della Democrazia come quelle legate al pluralismo delle idee, ma di contro riesce ai massimi livelli -ovvero i già menzionati Departments of State e nella più generale ripartizione tra White House Office ed Executive Office- a garantire al popolo elettore un continuo servizio che riesce a far fronte a ogni singolo problema anche veramente molto tecnico che si può presentare sulla scena politica globale. In tal modo si garantisce che sia assicurato il potere decisionale sebbene non per forza tutto passi dalla scrivania del Presidente, che potrebbe venire –eccezion fatta per una serie di temi- perfino aggiornato in seguito. Il reclutamento partitico e la nomina tecnico-meritocratica ci sembrano quindi, alla luce di quanto osservato, il miglior sistema di network di Governo possibile a livello attuale, e veramente capace -dove forse solo i modelli di coordinamento a geometrie variabili potrebbero fare meglio- a scardinare il consociativismo partitocratico e l’adecisionalità sfittica di sistemi politici come quello Italiano.    

Bibliografia

Tony Blair, “A Journey”, Hutchinson, London 2010.

Mario Caciagli, “Germania: una Democrazia del Cancelliere?” in Pasquino G. “Capi di Governo”, Il Mulino, Bologna 2005.

Aldo Di Virgilio, “Francia: le molte risorse del Primo Ministro” in: Pasquino G. “Capi di Governo”, Il Mulino, Bologna 2005.

Sergio Fabbrini, “Politica Comparata”, Laterza, Bari 2009.

Orazio Lanza, “Spagna: un Capo di Governo autorevole” in: Pasquino G. “Capi di Governo”, Il Mulino, Bologna 2005.

Oreste Massari, “Gran Bretagna: verso la presidenzializzazione?” in: Pasquino G. “Capi di Governo”, Il Mulino, Bologna 2005.

Oreste Massari, “I partiti politici nelle Democrazie contemporanee”, Laterza,  Roma-Bari 2006.

Oreste Massari, “La parabola dei partiti in Italia: da costruttori a problema della democrazia” in: “Democrazia e Diritto” n. 3-4, Franco Angeli, Milano  2009.

Gianfranco Pasquino, “Sistemi Politici Comparati”, Bononia University Press, Bologna 2005.

[1] Cfr. FABBRINI, op. cit., pag 146.

[2] Ivi, pag. 152.

[3] Cfr. O. MASSARI, “I partiti politici nelle democrazie contemporanee”, Laterza, Roma-Bari 2006.

[4] Con il termine Kabinettprinzip si intende “principio collegiale” ovvero le decisioni vengono assunte dall’Esecutivo in modo collegiale mentre il Ressortprinzip - o “principio Ministeriale” - prevede che i singoli Ministeri godano di ampia autonomia decisionale nei settori di loro specifica competenza.

[5] Il potere non si estende alla struttura interna dei singoli dicasteri che godono di autonomia organizzativa.

[6] Cfr PASQUINO “Formazione e Dissoluzione degli Esecutivi” , in op. cit. pag 78

[7] Fu così per la FNRI Giscardiana (anni '60) ; per i centristi réalliés (anni'70) per il PCF con l'union de la gauche e per i Comunisti con la Gauche Plurielle di Jospin.

[8]Cfr. Di VIRGILIO, “Francia: le molte risorse del Primo Ministro” in G. PASQUINO, op. cit., p. 65-n18.

[9]A riguardo cfr. FABBRINI 2008 “Le relazioni tra Esecutivo e Capo dell'Esecutivo” in op. cit pag 141 ; PASQUINO 2007 “Formazione e dissoluzione degli Esecutivi” in op.cit., p. 74; e DI VIRGILIO 2005 “Francia: le molte risorse del Primo Ministro” in G. PASQUINO, op. cit., pag 55.

[10] Il quale recita che “chi vuole conoscere il diritto Costituzionale senza tener conto dei partiti politici può avere una visione completa ma inesatta. Chi viceversa conosce i partiti politici senza conoscere il diritto Costituzionale avrà un quadro incompleto ma sicuramente più vicino a quello reale”.

[11] Cfr. O. MASSARI, “La parabola dei partiti in Italia: da costruttori a problemi della democrazia” in Democrazia e diritto n. 3-4 2009.

[12] Ivi, p. 26.

[13] Cfr. G. PASQUINO 2005, “Conclusioni ragionevolmente comparate”, in op. cit., p. 325.

[14] Cfr. G. PASQUINO 2007, “Formazione e dissoluzione degli Esecutivi”, in op.cit., p. 65.