Sintesi Dialettica ::: per l'identità democratica

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19/09/2011
Abstract
L'interdipendenza tra i soggetti che caratterizza la società glocale-globale non è più soltanto economica, bensì culturale, sociale, politica, istituzionale, tecnologica, come logica di una singolare "democrazia territoriale", ma senza confine; un modello del tutto nuovo ove l'amministrazione è condivisa, basata sulla collaborazione fra istituzioni e cittadini specie in settori quali assistenza e cura delle disabilità, sostegno agli anziani e degli infermi, servizio civile, protezione ambientale e promozione culturale.

7. Specifiche considerazioni concrete per favorire innovative formule gestionali nella cooperazione locale si pongono nelle politiche cruciali dello sviluppo sul territorio: l'ambiente e la salvaguardia territoriale, la salute dei cittadini e la disabilità, la solidarietà sociale, la prosperità economica dell'area con le infrastrutture dei trasporti, delle comunicazioni, del turismo sostenibile, delle risorse artistiche, culturali ed educative.

Proprio nelle scelte che riguardano la salute dei cittadini il metodo della governance è il più indicato mezzo per inquadrare gli interventi sanitari secondo la razionale necessità di porre ospedali e presidi sanitari in diretto contatto con le aspettative del territorio, tanto in termini adeguati di prevenzione e cura, quanto di assistenza, ausilio ed espansione di tutti quei servizi via via dislocabili a fruizione personale della cittadinanza. Il riparto territoriale delle competenze ha ripercussione sull'universalità dei diritti e dei doveri, tanto che la vicenda storica è lì a dimostrare come il federalismo ha convissuto con il modello di welfare State, e con i sistemi di riequilibrio sociale che lo caratterizzano.

Nel caso italiano, in particolare, la revisione costituzionale del Titolo V, ex artt. 114 ss., come è noto, considera la soluzione "federale" con tensione all'uguaglianza ed alla garanzia dei "livelli essenziali" (delle prestazioni), mediante un decentramento assecondato da meccanismi riequilibratori, per salvaguardare le condizioni di una cittadinanza uguale. Tutto ciò, in un impianto territorialmente articolato su vari livelli di decisione politica e di gestione condivisa di responsabilità: una formula di governance, specificamente applicata all' "apparato sanitario" (istituzionale ed organizzativo-gestionale delle figure pubbliche e private), alla modalità di "tutela della salute" dei cittadini, alle "prestazioni sociali" per la collettività interessata. Secondo gli indirizzi della c.d. "clinical Governance" e delle "strutture aziendalizzate controllate" della sanità, si tratta di favorire la condivisione multidisciplinare fra componenti politiche, strutturali, metodologiche ed organizzative, di politici, manager, professionisti e cittadini. Poiché, gli interventi e i servizi sanitari sono il risultato della buona operatività dei team degli operatori di servizi, in un ambiente organizzativo finalizzato, nel limite delle risorse disponibili, a migliorare di continuo la qualità dell'assistenza (efficacia ed appropriatezza delle prestazioni) ed a conseguire elevati livelli qualitativi. Inoltre, il peculiare ambito di governance nella organizzazione sanitaria è, comunque, il risultato del delicato equilibrio e bilanciamento fra interessi e valori che informano l'esigenza primaria del presidio della salute.

8. Le politiche sociali hanno tradizionalmente sofferto, nel nostro territorio, di una scarsa capacità di governance da parte delle amministrazioni pubbliche attive a livello locale.

La svolta riformista degli anni Settanta si è tradotta in una forte deminutio istituzionale del sistema assistenziale precedente, dominato dalla presenza massiccia di istituzioni caritative di ispirazione prevalentemente religiosa.

La pubblicizzazione progressiva del sistema e la crescita degli interventi a carattere territoriale hanno consegnato una responsabilità politica significativa alle amministrazioni locali, chiamate ad assumersi responsabilità dirette sia sul piano finanziario che su quello organizzativo e programmatorio.

Purtroppo, il calcolo nel tempo del ciclo di riforma è coinciso in Italia, a differenza di quanto accaduto negli altri Paesi dell'Europa settentrionale e continentale, con un periodo di restrizione crescente delle disponibilità di spesa e di limitatissima autonomia fiscale e finanziaria delle autonomie e dimensioni locali.

L'espansione è stata così di scarso respiro e, comunque, rapidamente affidata alle capacità organizzative del terzo settore e delle grandi istituzioni assistenziali.

In realtà, il più delle volte, la governance delle politiche sociali è coincisa con il mantenimento di network informali di attori privilegiati dotati delle risorse organizzative o politiche cruciali, in grado di determinare facilmente dall'esterno le decisioni di spesa e gli orientamenti politici dell'amministrazione locale. Un metodo di "cooperazione senza programmazione", che ha spesso consentito una gestione rapida e relativamente efficace di tante emergenze sociali; ma che nel lungo periodo ha contribuito a deprimere la capacità di innovazione, l'espansione e la qualità dei servizi, la capacità di superare una logica semplicemente emergenziale. All'interno dei network informali, poi, si sono spesso allacciate "relazioni collusive" che hanno facilitato, per lungo tempo, anche un uso improprio e finalizzato ad esclusivi fini di consenso politico di molte istituzioni private a forte sostegno pubblico.

Di qui i denunciati difetti tipici dei sistemi locali di welfare che, in apparenza, paradossalmente accoppiano ad una forte rigidità amministrativa, una notevole mutevolezza e improvvisazione delle politiche; che accompagnano l'attenzione minuziosa a definire criteri e procedure di accesso ai programmi di sostegno, con una estrema variabilità e discrezionalità nell'utilizzo e nell'interpretazione degli assetti regolativi. Mentre, parallelamente, indirizzi e tendenze rivolti all'obiettivo di vincere i bisogni sociali, privilegiando nella ricerca della qualità l'interesse partecipato, sembrano, in qualche modo, adatti a poter scoraggiare possibili, emergenti manifestazioni di clientelismo e corruzione in agguato (Tondi della Mura).

La rivitalizzazione del volontariato, già segnalata a partire dagli anni Settanta, ha contribuito non poco all'innovazione e all'espansione dei sistemi locali di welfare. Gran parte dell'espansione dei benefici sociali degli ultimi venti anni è avvenuta grazie al coinvolgimento del volontariato e poi del terzo settore nella gestione dei servizi a finanziamento pubblico. Una partnership che ha consentito sia di superare le rigidità burocratiche dell'amministrazione pubblica, sia di ottenere una significativa contrazione dei costi grazie alla mobilitazione di risorse volontarie ed eticamente motivate.

D'altra parte, il legame funzionale ben presto sorto tra le amministrazioni pubbliche finanziatrici e le organizzazioni volontarie gestori dei servizi ha contribuito allo sviluppo di un regime di "mutuo adattamento", in cui lo scambio di denaro per servizi è avvenuto a detrimento dello sviluppo di una progettualità condivisa, della fissazione di criteri omogenei di valutazione dei risultati, dell'integrazione degli interventi finanziati con quelli dell'amministrazione pubblica e quelli delle altre organizzazioni coinvolte.

Alle caratteristiche sin qui richiamate è opportuno aggiungerne un'ultima, a integrazione riguardante l'orizzonte riscontrato nel sistema delle politiche sociali.

In generale, gli interventi sociali hanno mantenuto nel nostro territorio un orientamento assistenziale ed emergenziale, intervenendo sulle situazioni già gravemente compromesse e spesso sulla base di allarmismi sociali. Un orientamento, in parte, reso necessario dalla cronica carenza di risorse finanziarie, in parte facilitato da una cultura assistenzialistica che tanto spesso ha improntato anche l'azione, talora troppo formalistica, dei programmi sviluppati su base comunitaria o territoriale.

Negli ultimi anni il dibattito sul potenziale de-responsabilizzante di politiche fortemente improntate ad una logica assistenziale ha messo in crisi il modello tradizionale di intervento, ponendo l'esigenza di sviluppare interventi maggiormente coinvolgenti, più aperti sul versante promozionale, finalizzati meno al mantenimento delle situazioni esistenti volte più a migliorare chance individuali e collettive di reinserimento sociale e di efficace sostegno.

Una cultura ancora fortemente vincolata all'assistenzialismo e all'individualizzazione dei servizi rende, dunque, più difficile il passaggio ad un sistema di welfare locale capace di accogliere la sfida più recente: quella, cioè, proveniente non solo dalle nuove forme di emarginazione sociale (gli homeless, le nuove povertà, il disagio abitativo, ecc.), ma anche dall'aumento della vulnerabilità sociale.

9. Lo scenario attuale pone nuove sfide alla dimensione delle politiche sociali. Esse riguardano sia i contenuti degli interventi propri, sia il modo in cui queste vengono definite e praticate. Si impongono, di conseguenza, temi nuovi raramente affrontati in precedenza inerenti i criteri di inclusione/esclusione da adottare; quali utenti privilegiare e quali meno. Temi e problematiche di carattere distributivo, intorno a cui nascono conflitti ulteriori e si delineano inediti dilemmi.

Cresce così l'esigenza di una programmazione sociale, ispirata a logiche negoziali, che tuttavia consenta di accrescere la capacità di governo a tutto campo della rete complessa degli attori implicati nelle politiche, ma anche la capacità di individuare e selezionare obiettivi di peculiare interesse pubblico.

Gran parte dell'innovazione legislativa degli ultimi anni spinge in questa direzione. Si pensi, ad esempio, alla diffusa esperienza dei Piani di zona innescata dalla l. 328/2000, che ha comportato, almeno nelle esperienze più avanzate, l'elaborazione e lo sviluppo di un approccio al welfare locale maggiormente centrato, rispetto al passato, su priorità della politica, sull'attivazione della partecipazione della società civile al momento decisorio, sul superamento delle logiche amministrative e professionali che spesso hanno agito da freno alla dinamica programmatoria.

Per quanto ancora in fase iniziale, l'esperienza dei Piani di zona ha consentito non solo l'elaborazione e la condivisione di progettualità specifiche, ma anche il graduale emergere di una visione di sistema che spesso è mancata nelle politiche locali, strette sempre tra scarsità di mezzi e necessità di fronteggiare emergenze. E, insieme, il Piano ha favorito l'emergere di pratiche collettive di elaborazione programmatica, segnalandone una natura "pubblica", per quanto non più di responsabilità esclusiva degli enti locali, delle complessive politiche sociali. Inoltre, muove dall'ambito di ciò l'iniziativa perfezionata della recentissima creazione del "Distretto della famiglia", quale Piano d'azione strategico della Regione Puglia, proposto con varie linee d'intervento ad hoc fra enti locali e comunali, ambiti territoriali, imprese sociali, organizzazioni no profit e associazionismi della promozione sociale e familiare per coordinare progetti "pilota" territorialmente integrati nel settore.

Ma la sfida non si arresta qui. L'importanza acquisita dal welfare locale sollecita lo sviluppo di una governance delle politiche sociali fondata sul coinvolgimento nei processi decisionali degli attori privati, a cominciare da quelli nel terzo settore del volontariato.

10. A differenza che in passato, oggi l'esigenza non si riduce alla stipula di protocolli e di partnership specifiche, ma si allarga sino a comprendere la definizione il più possibile congiunta e concorde degli obiettivi da raggiungere.

Alla società civile viene richiesto di uscire dal particolarismo e dalla difesa delle identità associative, per assumere anche responsabilità pubbliche, per esempio utilmente affacciandosi sul mercato delle imprese sociali, del turismo accessibile e sostenibile come nel caso delle "fattorie sociali", della filiera dellaricettività e cura del tempo libero, volendo proprio stimolare quel cambiamento culturale in grado di favorire nuove soluzioni organizzative e gestionali, prima ancora che strutturali. Si tratta, quindi, di sviluppare approcci che puntano alla condivisione di orientamenti e a comuni definizioni dei problemi, e che non si limitano a interventi di semplice spartizione delle risorse esistenti, oppure alla mera realizzazione, più o meno diligente, di programmi già stabiliti o in gran parte predefiniti.

Una sfida che richiede al terzo settore un notevole salto di qualità; il superamento di una visione strumentale dei rapporti con l'amministrazione pubblica, la disponibilità ad assumere una visione più d'insieme e di sistema delle esigenze e delle dinamiche integrate del territorio in cui si è chiamati a operare.

Un'ultima misura riguarda la capacità di promuovere l'innovazione.

Il presente va evidenziando il campo delle politiche sociali come attraversato da dinamiche accentuate di razionalizzazione e formalizzazione degli strumenti e delle logiche cooperative. Le esigenze di responsabilità, insieme a quelle di aziendalizzazione della gestione dei servizi e di rigido controllo dei meccanismi di spesa, hanno insieme congiurato nel rendere alquanto più difficile e marginale l'innovazione politica possibile (Forleo).

Mentre le forme di regolazione pubblica si sono fatte più stringenti, parallelamente sono diminuite le risorse dedicate alla sperimentazione di ulteriori modalità di intervento, nonché l'attenzione verso le nuove manifestazioni del disagio e del malessere. Anche le organizzazioni del terzo settore hanno smarrito progressivamente la carica innovativa, via via che le dinamiche di professionalizzazione e di burocratizzazione hanno preso il sopravvento.

Un segnale di ciò è dato dalla progressiva de-volontarizzazione di molte organizzazioni, sempre più focalizzate nella gestione attenta e manageriale dei servizi loro affidati. Eppure, un sistema di politiche sociali attivo su un territorio specifico deve essere pur capace di mantenere elevata la dinamica innovativa, senza la quale si cade facilmente in una logica puramente gestionale, perdendo di vista il cambiamento sociale e le esigenze nuove che esso propone e persegue.

Ma l'innovazione richiede non solo risorse dedicate ad hoc, quanto la disponibilità di una rete territoriale di punti d'ascolto, sensibili ai mutamenti in corso, in grado di trasmettere i segnali a chi interviene con mezzi adeguati, sempre originali. Una funzione di osservazione e di denuncia che spesso viene implicitamente delegata a pochi organismi sociali, che la svolgono seguendo loro specifiche inclinazioni autonome.

Le poste in palio fondamentali per lo sviluppo, nei prossimi anni, di un local welfare più maturo sono, nel complesso, due. La prima, riguarda la capacità delle politiche sociali di garantire sempre di più alle quote deboli della popolazione una rete sufficiente di protezione e di assistenza. E, da sempre, il welfare locale ha operato, nel nostro Paese, una funzione di supplenza nei confronti del welfare nazionale e regionale, finendo per essere, il più delle volte, schiacciato entro questo ordine.

La seconda posta in gioco, allora, riguarda la capacità delle politiche sociali locali di imporsi come campo strategico d'iniziativa, non solo per la tutela dei soggetti deboli, ma anche per sostenere da volano della solidarietà, rete ad ampio spettro tanto per ricchezza delle risorse umane coinvolte quanto per indispensabile e preziosa riserva di energia impegnata, lo sviluppo incisivo del territorio.

In ciò riposa ogni più forte giustificazione per la crescita futura del welfare locale, nella diffusa convinzione che tale logica politica possa sempre assumere come tema d'azione, testa di capitolo, il nesso cruciale tra coesione sociale, benessere territoriale e solidarietà costruttiva.

* Docente di Organizzazione costituzionale nell'Università del Salento, Condirettore di "Nuova Rassegna".