Sintesi Dialettica ::: per l'identità democratica

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19/09/2011
Abstract
L'interdipendenza tra i soggetti che caratterizza la società glocale-globale non è più soltanto economica, bensì culturale, sociale, politica, istituzionale, tecnologica, come logica di una singolare "democrazia territoriale", ma senza confine; un modello del tutto nuovo ove l'amministrazione è condivisa, basata sulla collaborazione fra istituzioni e cittadini specie in settori quali assistenza e cura delle disabilità, sostegno agli anziani e degli infermi, servizio civile, protezione ambientale e promozione culturale.

1. Viviamo in una società complessa, che si evolve rapidamente e che genera fortissime sensazioni d'incertezza tanto negli individui, quanto nelle istituzioni: una fase di transizione che può orientarsi nella governance democratica, come area di elaborazione per la gestione "monitorata" della complessità nella sfera politica e sociale, economica e giuridica.

I confini spaziali dello Stato contemporaneo tendono, talora, a frantumarsi; di fronte alla "crisi" dello Stato disarticolato, alla cessione di sovranità, al conseguente deficit democratico e agli squilibri non più soltanto finanziari del welfare State, soprattutto, si assiste ad una progressiva devoluzione del potere statuale verso vari livelli istituzionali autonomi.

A livello nazionale e locale, nell'ottica della sussidiarietà si punta alla redistribuzione di tutte quelle funzioni e competenze che possono essere adeguatamente esercitate dalle Pubbliche Amministrazioni, centrali e territoriali.

Le tendenze in atto nell'attuale realtà sono mosse, da un lato, verso il potenziamento dei poteri locali regionali e territoriali, e convergenti, dall'altro lato, verso la sempre più intensa integrazione sovranazionale. Queste strategie mirano pure alla partecipazione delle organizzazioni della società civile vuoi secondo interventi formali di cittadinanza attiva, vuoi secondo altre prassi di autodeterminazione civica, per promuovere e favorire il confronto con le istituzioni in direzione di obiettivi comuni. E definendo così: "che le istituzioni debbono favorire 'l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale', la Costituzione riconosce infatti per la prima volta, sia pure implicitamente, che le amministrazioni non hanno più il 'monopolio' della tutela dell'interesse pubblico. E inoltre legittima formalmente i cittadini ad uscire dal ruolo passivo di utenti dei servizi pubblici per diventare soggetti attivi che si prendono cura, insieme con le amministrazioni, di beni comuni quali il territorio, l'ambiente, l'acqua, la sicurezza, la fiducia nei rapporti sociali, la legalità, i diritti dell'uomo, la salute, l'istruzione, i beni culturali, i servizi pubblici, la regolazione del mercato, le infrastrutture e altri simili, il cui arricchimento arricchisce tutti (ovvero è nell'interesse generale), così come il loro impoverimento equivale ad un impoverimento di tutta la società" (Arena).

2. Nella dimensione sociale la valorizzazione che tocca la sfera del cittadino singolo e associato è, per il dettato della Costituzione, svolgimento e attuazione di un esteso processo, ad ampio rilievo pluralistico, che si completa nell'ambito locale/territoriale, integrandosi dal basso nella società civile, per concorrere con più sensibile adesione e partecipazione della cittadinanza alle numerose necessità della vita sociale e politica del Paese. Sicché, la Repubblica ha il compito primario di soddisfare le condizioni idonee per tutti quei cittadini impegnati in attività di interesse generale, rendendo agevole e davvero costruttiva ogni forma di iniziativa privata sorta, nell'ausilio sul campo di supporto infrastrutturale, finanziario, premiale: settore emblematico ben noto il caso dell'assistenza e cura delle disabilità, del sostegno agli anziani e degli infermi, del servizio civile, della protezione ambientale e promozione culturale, ecc.

Di conseguenza, l'interdipendenza tra i soggetti che caratterizza la società glocale-globale non è più soltanto economica, bensì culturale, sociale, politica, istituzionale, tecnologica, come logica di una singolare "democrazia territoriale", ma senza confine; un modello del tutto nuovo ove l'amministrazione è condivisa, basata sulla collaborazione fra istituzioni e cittadini. Un quadro, appunto, in cui l'azione di governance può prendere progressivamente piede per la realizzazione ad ogni segmento di governo della reale partecipazione ed uguaglianza, con maggior incidenza di pluralismo, responsabilità e garanzia, efficacia e coerenza. Pertanto, proprio ogni esercizio della "democrazia in cui viviamo è come l'aria che respiriamo. Non ci si fa caso fino a quando viene a mancare o diventa tossica", come ben dice Zagrebelsky. E vale rammentare, pure, l'onda lunga della crisi nei fenomeni di distorsione in tutti quei "poteri, lasciati senza limiti e controlli" che "tendono a concentrarsi e ad accumularsi in forme assolute: a tramutarsi, in assenza di regole, in poteri selvaggi", secondo la recentissima analisi di Ferrajoli, recata sulle trasformazioni in atto e le insidie contemporanee della democrazia costituzionale di adesso.

3. La multi level governance poggia, così, su una cooperazione tra soggetti legati a sistemi territoriali differenti, varietà di organizzazioni, centri di autorità e confine: da ciò, l'esigenza di collegare e raccordare i poteri locali, regionali, nazionali e sovranazionali ai fini della fissazione e distribuzione degli interventi richiesti.

La dimensione politico-rappresentativa su scala planetaria rende protagonisti i livelli substatali, piuttosto che gli Stati e le sfere nazionali correlative del governo e dell'amministrazione. C'è necessità di integrazione fra ambiti eterogenei, nel vuoto prodotto dalla vecchia logica della rappresentatività e mediazione delle forze politiche e sociali.

Spesso, sono i corpi amministrativi (locali) a rapportarsi ai differenti bisogni ed interessi pubblici e privati, presenti nelle necessità puntuali e nello sviluppo armonico del territorio. Anzi, per rappresentare e recepire i fermenti del dinamismo dei territori e di originali responsabilizzazioni delle comunità locali affiorano nella filiera amministrativa e gestionale forme di partecipazione e coinvolgimento, in direzione di nuovi equilibri solidali delle autonomie periferiche verso un'applicazione "bilanciata" della governance democratica, quale "buona governance" adatta a compensare carenze e deficit fra istituzioni e società civile, momenti idonei per esprimere progetti e piani collettivi su obiettivi condivisi e utili all'intera comunità.

A fronte della crisi della statualità (sovranità, legittimazione, rappresentanza, cura promuovendae salutis, ecc.) la governance potrà, forse, costituire quell'area di convergenza comune e di operativo "dialogo" fra i differenti poteri in campo, più adatti nel terreno delle intese, delle intense relazioni e colloqui, varie co-progettualità e programmazioni possibili, per ritrovare i punti cardinali di uno "spazio" reso sempre più extraterritoriale e nelle comunicazioni a tutto campo del sistema globale, ormai al momento d'oggi reso tanto protagonista (Ferrarese).

Ecco, pertanto, l'avanzare del Network State quale nuovo assetto di "sovranità condivisa" per l'assunzione delle decisioni politiche economiche e sociali, risultato dai legami sistematici fra Stati nazionali, livelli territoriali regionali e locali, istituzioni internazionali e sovranazionali, allo scopo di gestire i processi globali di sviluppo e di benessere.

4. In Italia, non può sfuggire alla rivisitazione dell'impianto organizzativo dell'intero apparato nazionale l'innovazione politico-istituzionale, avviata secondo formule di governabilità irradiate dal vertice dello Stato, con il rafforzamento policentrico delle autonomie territoriali, secondo indirizzi politico-amministrativi distribuiti su più livelli di competenza.

Al multi level government acquisito dalla Repubblica si raccorda tanto il tradizionale principio dell'unità della Nazione, quanto l'equilibrato bilanciamento tra l'indirizzo generale di governo e la pluralità espressa dagli ordinamenti regionali e locali, in ragione delle operative regole ancorate al criterio di sussidarietà. In una tale cornice istituzionale i poteri territoriali di Regioni, Province e Comuni sollecitano parallelamente la necessità di una rappresentanza unitaria dello Stato, nei riguardi del potenziato ruolo della comunità locale, secondo i differenti compiti di sintesi complessiva del "governo sul territorio", nell'ambito sociale più prossimo alla cittadinanza. Mentre, per altri versi il mutato assetto delle autonomie e la loro contestuale qualificazione non può mai indurre lo stesso sistema e l'ordinamento giuridico a frazionare, segmentare e diminuire le prestazioni di fondamentali diritti dell'uomo. Anzi, si deve realizzare la crescita della persona e una più idonea rimozione degli ostacoli che questa incontra e che limita la propria libertà e la sua posizione di uguaglianza, rispetto a tutti gli altri cittadini. Una diretta espressione di unità che pure reca con sé ogni migliore attuazione dei principi fondamentali contemplati ex artt. 2 e 3 Cost., per evitare possibili forme di loro svuotamento. Così, si deve tenere in conto de "i livelli essenziali delle prestazioni" i quali, poiché concernenti diritti civili e sociali, devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale secondo l'invocazione della lett. m) comma 2, ex art. 117 Cost., addirittura prefigurando l'azione sostitutiva del Governo che prescinde dai confini territoriali delle amministrazioni locali, appunto come previsto ex art. 120 Cost.

5. Il disegno autonomistico legato alla pluralità di ordinamenti e di soggetti che compongono la complessa architettura istituzionale e civile del nostro Paese implica il fare ricorso a formule di "buona governance", da implementare con azioni amministrative mirate alla convergenza delle risorse disponibili, in direzione degli interventi sul campo, collegati ai bisogni reali; sia a livello di politica nazionale, sia di politiche territoriali e locali. In tal direzione, la governance ritrovando nella sequenza di pratiche di collaborazione e coinvolgimento diffusi piena efficacia "direttiva" nell'ambito dei poteri dislocati al centro ed in periferia dello Stato.

In ordine alle figure di "autorità-comunità" che si rappresentano nel settore strategico delle competenze di vari organi al vertice e nel territorio, a fronte del denunciato indebolimento del binomio "sovranità-territorio" si valorizza l'esigenza di una governance democratica, capace di compensare carenze e deficit fra istituzioni e soggetti della società civile.

I tavoli di concertazione e di vertice, il sistema delle Conferenze, gli organismi associativi e di cooperazione funzionano, allora, come sedi qualificate di dialogo politico tra sfere di governo e protagonisti della società civile del Paese, secondo l'efficace logica di governance territoriale. Si tratta di utili strumenti di partecipazione alla vita della Comunità; mezzo reale per estendere nella collettività le regole di democrazia, pluralismo, sussidiarietà e legittimazione popolare fra i poteri e le forze coinvolte. Anche se va tenuta presente nella sfera di tali impostate relazioni e comportamenti che, spesso le parti e i distinti soggetti e attori sociali chiamati all'impegno in sinergia comune non si trovano sullo stesso piano istituzionale di ruolo, funzione e target operativo; quindi, con correlativa necessità di costruire insieme metodi di lavoro originali e tipologie d'iniziativa concreta di squadra, per misurarsi con gli impegni d'intervento richiesti (Mannarini).   

Dall'interazione dei tre livelli di sviluppo: società civile, rappresentanza politica e sistema amministrativo si misura la prospettiva della partecipazione democratica. Tanto, per la valorizzazione della territorialità (peculiarità e tradizioni dei luoghi); quanto per la capacità di espressione del cittadino e di efficacia ed ascolto dell'Amministrazione si impongono necessità strategiche di associazionismo in ambito locale, utili a dare risposte concrete alle aspettative della collettività. Tutto ciò, con grande impulso creativo e direttivo, programmazione e strategia dei servizi locali, impegno gestionale efficiente delle risorse e cura degli interessi politici, economici e sociali in campo, specie nelle realtà e comunità di dimensione ridotta o nelle aree che presentano condizioni strutturali difficili od in crisi, addirittura.

C'è, infine, una progettualità originale che deve riguardare su base locale i potenziati strumenti di iniziativa e cooperazione oggi riposti nelle mani dell'ufficio del Sindaco. Sempre di più questa figura al centro della recente legislazione dei servizi e delle competenze di governo locale può operare da indiscusso e autorevole "garante del luogo", sentinella del territorio, efficiente motore propositivo e volano alla base della governance territoriale. Tanto, in direzione della cooperazione amministrativa comunale e della rivalutata unione fra municipalità contigue, fino ad ipotizzare anche forme sperimentali ulteriori di vantaggiosa gestione associata nella costruzione di "unioni" e "unione di unioni" fra Comuni. Quanto, in ragione del coordinamento e della codecisione indispensabili al buon funzionamento nei vari livelli delle autonomie locali e della governabilità complessiva. Siamo qui di fronte ad enti esponenziali, soggetto di governo e di utile governance locale, adatti a proiettare, seppure con identità differenziate e plurali, varie istanze unitarie intese a valorizzare necessità amministrative di base: per affrontare senza campanilismi e localismi esasperati le sfide di un prossimo assetto sempre più volto al processo federale che si accompagna al criterio di fiscalismo territoriale.  Un processo in atto che rende, appunto, protagoniste le forme cooperative di prossimità e dal carattere strategico degli interventi coordinati fra Comuni, iniziative capaci di alimentare nuovo dinamismo alla qualità, razionalità ed efficienza nei servizi locali, in specie in tutte le attività che sollecitano notevole dispendio di fondi, con incentivi e forme premiali, come i servizi e l'assistenza sociale integrata, i presidi sanitari, strutture di "accessibilità" e accoglienza, sportelli del sociale, l'infrastrutturale dei trasporti, l'edilizia scolastica e l'istituzione di asili nido, ecc., tanto per richiamarne alcune emergenti.

6. Anche la "natura" dell'indirizzo politico via via espresso nella rete del pluralismo istituzionale dalla concentrazione della relazione Assemblee elettive-Governo-Autonomie, Cittadinanza da un canto, e nei vari altri poteri statuali, sovrastatali e multistatuali, dall'altro canto induce a riflettere sulle conseguenze e novità di ordine "costituzionale" e di "politica costituzionale", mediante le quali si alimentano e prendono corpo apparati, modelli e formule di governance, riguardanti la piattaforma e l'orientamento delle diverse "scelte di governo" e quelle del "governo delle scelte" da seguire. Si tratta, quindi, di distinte figure nell'ambito dei processi politico-economico-sociali interrelati; interessanti, nuove soluzioni che si prospettano nella sfera della governabilità, direttiva e decisione politiche, con procedure di elaborazione degli indirizzi e fra indirizzi, talora sistemi alternativi, caratterizzati da un qualificato grado di cooperazione, collaborazione, concertazione e responsabilità diffuse tra apparati pubblici e organizzazioni della società civile: governance di opzioni possibili, ma anche significative azioni coordinate in garanzia sociale, tutela democratica e reale solidarietà nei diritti di cittadinanza.

Nell'ars gubernandi intervengono, allora, i due momenti distinti di decisione e di attuazione e gestione dei processi politico-sociali.

Dove la governance si esplica, dal punto di vista istituzionale e della organizzazione negli impianti di governo per il processo di conseguimento della decisione e direzione nel modo del decidere politico, si assiste ad un metodo di lavoro che richiama alla effettività le direttive; espressioni interorganiche fra la tipologia degli atti con cui si esprimono gli impulsi di governo e di alta amministrazione, per orientare gli indirizzi in campo fra le molteplici figure che debbono decidere e misurarsi con le sollecitazioni dei bisogni.

Le regole che si possono definire attraverso la governance-"direttiva" acquistano, così, quella natura "complementare" di atti dal carattere "lenticolare della nuova legislazione …poiché il governo dei processi di governance deve far luogo a metodi interistituzionali di legislazione. Metodi che, in corrispettivo della preminenza rappresentativa parlamentare, lasciano spazio alle istituzioni che la 'legge nuova' abilita alla regolazione di segmenti, di articolazioni, di tempi delle materie da disciplinare", secondo la precisa analisi di Andrea Manzella.

Ecco, perché, anche alla luce delle descritte opinioni di dottrina nell'affacciarsi della governance-"direttiva", con le manifestazioni "processuali" che avvengono nel quadro delle relazioni tra figure pubbliche e soggetti privati, si ripropongono le mai superate contraddizioni relative alla netta "separazione" e del "confine" tra governo ed amministrazione, tra sfera legislativa e categoria degli atti politici, tra poteri d'indirizzo, regolazione, garanzia e funzione complessiva di impulso e coordinamento.

Come si osserva, si tratta di nodi insuperati e che riacquistano interesse in termini di teoria del diritto e di demarcazioni problematiche che, ancora, ripresentano l'attualità di un attento esame delle interferenze funzionali nella logica dei raccordi e delle distinzioni fra poteri pubblici e l'esercizio delle funzioni correlative. Ci si orienta nel solco tracciato dagli stimolanti contributi di Vittorio Bachelet, Vezio Crisafulli, Livio Paladin, Sergio Bartole e Franco Modugno, in ordine ai profili dell'equilibrio, del buon funzionamento e delle trasformazioni del sistema costituzionale e della scienza dell'amministrazione nella esperienza decisiva dello sviluppo contemporaneo.

Tuttavia, dove si accentua il punto di forza della governance-"direttiva" è la dimensione amministrativa e territoriale del governo della collettività, con la partecipazione dell'associazionismo sul territorio, dei cittadini e delle organizzazioni diffuse nella società civile.

Una tale governance, di conseguenza, diventa indubbia risposta (politica), un tentativo di gestire (razionalmente ed equilibratamente) quei processi economici, politici e sociali di dimensione inter-statuale, con modalità di assetto multidirezionale e sull'onda delle tanto avvertite sfide della complessità dei problemi d'oggi, sempre più spesso di carattere planetario e globale secondo eterogenei fenomeni di mondializzazione.

* Docente di Organizzazione costituzionale nell'Università del Salento, Condirettore di "Nuova Rassegna".