Sintesi Dialettica ::: per l'identità democratica

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06/02/2011
Abstract
Dall’Unità d’Italia ad oggi abbiamo compiuto passi importanti nel processo di unificazione attraverso le Autonomie Locali. Ancora non si è giunti a una dinamica vitale tra Stato centrale e Autonomie Locali. Inoltre, su questo, si è avviato un dibattito politico e istituzionale sul federalismo. Il bisogno di autonomia in capo a ogni Ente Locale non può prescindere da una corretta attribuzione di poteri impositivi. Su questa tematica abbiamo avuto importanti proposte riformatrici alcune delle quali sono diventate legge e confluite nell’attuale testo unico degli Enti Locali.

Scorrendo la storia della nostra amministrazione locale, possiamo vedere che, fin dall’Unità d’Italia, ci sono stati tentativi per abbozzare una traccia di normativa regolatrice l’attività comunale, capace di darle respiro vitale, però senza risultati. In una fase caratterizzata dalla diatriba Stato decentrato/accentrato, sono naufragate numerose idee regolatrici l’Ente Locale. Di particolare rilievo è la legge Rattazzi, del 1859, alla quale sono seguiti gli interventi del governo Crispi (durato fino al 1865 circa) e tra questi qualcuno prevedeva anche la creazione di regioni, idea lungimirante ma lasciata nel limbo per circa ottanta anni. Un percorso creativo verso l’identità locale, che, a dire il vero, parte anche prima dell’Unità d’Italia; si pensi alla presenza austriaca nei territori lombardo-veneti e napoleonica in quelli piemontesi, dove già si definivano gli ambiti geografici territoriali e comunali. Tuttavia è sempre possibile scorgere da una parte una “lotta illuminata” da una sfiducia verso l’Ente Locale e dall’altra da un bisogno di decentramento, che si direbbe quasi naturale.

Ho voluto esaminare da vicino alcune peculiarità: una per tutte riassume la situazione e si colloca nel governo Giolitti (primi anni del '900). Dalla storiografia di quel periodo, emergono notevoli iniziative legislative; in particolare, con Giolitti, si parla di Comune “imprenditore”, proprio come ai nostri giorni. Si sviluppano le Aziende Municipalizzate per la gestione associata di servizi pubblici e con la nascita di quelle che furono definite le “gestioni parallele”. Nasce cioè un tipo di azienda “consistente, appunto nella previsione di più agili strutture tecniche, dipendenti dall’autorità Statale o locale, ma dotate di un alto livello di autonomia gestionale e in grado di produrre beni e servizi di particolare interesse pubblico e collettivo“ (P. Aimo, Stato e poteri locali in Italia. Dal 1848 ad oggi, Carocci, Roma, 2010 - Diritto e politica, p. 88). Si era capito, anche sull’esempio delle vicine nazioni Europee (Germania e Francia in primis), che per dare un servizio efficiente si dovevano cercare forme più snelle, di tipo aziendale.

E’ sempre di quegli anni, la nascita della figura organica del dipendente pubblico che ingrossò, di riflesso, le fila e le aspettative contrattuali. Così, sul versante degli organi, si evolveva un modello sempre più di stampo democratico (crescita del suffragio). Rimaneva però la problematica del finanziamento e delle entrate comunali, soprattutto nei grandi Comuni (Milano e Napoli per citarne alcuni) dove il debito cresceva per far fronte ai servizi e con le conseguenti difficoltà a reperire i fondi con entrate proprie (lo Stato intervenne in alcuni casi a ripianare il deficit).

Il ruolo dello Stato è stato sempre pregnante, nel bene e nel male, anche prima dell’Unità d’Italia, con i Sovrintendenti (funzionari di nomina regia, residuo di derivato napoleonico) e poi, dopo l’Unità d’Italia, con i Prefetti, quali funzionari statali nel territorio. Si pensi anche al Sindaco, di nomina regia, con la veste di capo dell’amministrazione e rappresentante del governo (ancora oggi, seppur in parte, presenza simultaneamente mantenuta). Questo quadro naif ci permette, forse, di capire meglio quanto sta accadendo nelle odierne vicissitudini che interessano le autonomie locali.

L’errore principale, storicamente riscontrabile, è dovuto sempre ad un mancato coinvolgimento della base. E’ vero che c’erano motivi di unificazione (prima straniera e poi sabauda), ma sta di fatto che i pochi notabili preposti al comando delle leve territoriali, non sempre hanno saputo creare quel futuro di democrazia partendo dal basso. Statisti illuminati, come Cavour ed altri (alcuni dei quali succitati) hanno colto un aspetto, certo non meno importante, delle comunità locali e, più precisamente, quello che rafforzava il nascente Stato nazionale. Nell’epoca appena successiva all’Unità d’Italia, con la nascita dei partiti e l’affondo delle prime ideologie e dell’associazionismo cattolico, si era aperta una breccia verso l’autonomia locale e ancora si poteva sperare in una maggiore democrazia comunale. L’impianto però era già segnato e marcatamente sfiduciato verso il libero divenire di tale idea. Sempre con riferimento ai primi anni del secolo scorso, va comunque rimarcato il ruolo autonomistico dei Comuni a guida di alcuni cattolici impegnati e di figure facenti parte dell’allora nascente partito socialista. Ricordo ancora la nascita dell’ANCI, datata1901 (Associazione Nazionale dei Comuni Italiani), dove gli schieramenti ideologici e dei partiti si mettevano in secondo piano per far primeggiare l’idea dell’Ente Locale anzitutto.

Oggi la storia è dentro di noi e infatti il legislatore, timidamente, con la legge 142/90 trasfusa nel Testo Unico degli Enti Locali (t.u.e.l.) 267/2000, fatica a dare un ruolo definito alle istituzioni locali. L’autonomia rimane all’interno di una cornice statale (ho in mente le funzioni, prestabilite con legge, dei consigli e delle giunte comunali) senza contare l’occasione persa, dagli stessi Comuni, nell’utilizzare al meglio lo strumento statutario figlio della citata Legge 142/90. Comunque le premesse giuridiche e istituzionali ci sono tutte perché il nuovo “Palazzo” sia sempre più trasparente e possa coinvolgere, nelle forme e nei modi democratici, il mondo civile, il cittadino, sia singolarmente sia collettivamente. Deve però calarsi nel territorio e chiamare a raccolta il mondo organizzato, come per esempio l’associazionismo, per condividere, almeno in linea di principio, il contenuto di questo nuovo processo che sta nascendo (o forse è meglio dire, che si sta risvegliando!).

Da una veloce disamina degli statuti, in particolare quelli di Comuni e Province Metropolitani e di alcune Regioni, s’intuisce quanto sia vitale l’apporto, per esempio, proprio del mondo dell’associazionismo. Cerco di affermarlo, con generosa intenzione, perché confezionare un quadro di principi da trasfondere poi nello Statuto locale è una grande responsabilità che deve necessariamente partire dalla base. Penso alla sussidiarietà (orizzontale e verticale) che farebbe da leva a tante intuizioni normative o amministrative, ma anche al concetto di partecipazione e trasparenza. Potrei poi scendere sul versante istituzionale e cogliere, per le Regioni, la normativa propria e delegata e quindi abbracciare detti aspetti con il taglio che si addice al nuovo amministratore regionale.

E poi ci sono i contenuti. In particolare con riferimento agli statuti regionali le seguenti domande sono opportune per una riflessione: come si deve rapportare l’assetto del mondo del lavoro con la nascente carta statutaria regionale? Ci sono spazi anche per il volontariato? Si può introdurre la tematica dello sviluppo economico oltre a quello dell’assetto urbanistico e del territorio in generale? Quali materie delegare agli Enti Locali (Comuni e Province)? Come affrontare la questione immigrazione? Quali spazi si possono individuare per l’ambiente e le questioni ad esso correlate (si pensi all’inquinamento)? Come introdurre il tema della perequazione territoriale o provinciale all’interno della Regione? Come intessere il nuovo dialogo istituzionale con gli Enti Locali? Sappiamo, a tale ultimo riguardo, che l’art. 118 della Costituzione, nuovo conio, circa le funzioni amministrative stabilisce che queste “sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurare l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni[] sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”. E’ un passaggio costituzionale basilare per formulare i contorni statutari anche del nuovo Ente Locale nonché il punto di partenza per riempirlo di contenuti. Ci sarà poi la potestà legislativa e le competenze proprie e concorrenti, tra Stato e Regione, soggette ad interpretazioni, dottrinarie e giurisprudenziali, assolutamente ancora non unanimi, a completare il contenuto. Per inciso, sulla probabile confusione che creeranno le materie concorrenti, che però sono in qualche modo citate nell’ art. 117, vi sono quelle c.d. proprie, cioè di competenza regionale residuali cioè non esplicitamente previste. “Spettano alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato” ; queste possono essere diverse e importanti e vanno ripensate e costruite anche nella carta regionale, ma dovranno, se si vorrà dare senso alla volontà ed all'intendimento del legislatore, esserci i dovuti confronti con le autonomie locali per un migliore, possibile e auspicabile, momento successivo di delega verticale.

Occorre dunque creare una regola interna agli Enti, voluta dal Legislatore dopo la modifica del Titolo V della Costituzione, lo Statuto, come fonte di diritto, lungimirante ed elastica. Del resto questa fonte interna, di matrice addirittura medioevale, ha assunto veri e propri connotati di un Istituto caro al moderno diritto amministrativo sia con riferimento agli Enti Locali (Comuni e Province), ma anche ad altre realtà compresa, la Regione ovviamente. Tanti lo definiscono, almeno potenzialmente, la Carta Costituzionale degli Enti Locali e questi, in particolar modo le Regioni, sono chiamati continuamente a rivedere, discutere e adottare un documento ritenuto vitale almeno per i prossimi anni.

Ho voluto solo partire da alcune variabili storiche per proporre spazi di coinvolgimento attuali e per cercare di dare il senso e l’importanza di quanto si va discutendo nel parlamento nazionale, regionale e nei luoghi deputati alla politica e all’amministrazione locale.

Ritengo però che occorra riflettere su base storica (pur avendo il nostro Paese 150 anni, non è poi così vecchio) ma si deve fare, credo, in funzione delle novità appena tracciate. Per usare una metafora, bisogna riprendere il mare tenendo conto delle condizioni meteorologiche che imperversano, ma una volta tracciata la rotta ed esaminate le possibilità di salpare, si deve partire senza indugi o tentennamenti (prima che il vento cambi).